T.A.R. Lecce 359/2003

Composto dai Signori Magistrati:

Aldo Ravalli                                                Presidente

Enrico d’Arpe                                             Componente est.

Ettore Manca                                              Componente

ha pronunziato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n° 594/2000 presentato da Legambiente – Comitato Regionale Pugliese, in persona del Presidente ing. Domenico Lobaccaro, rappresentata e difesa dall'Avv. Giovanna Iacovone e domiciliata, ai fini del presente giudizio, presso la Segreteria di questo T.A.R.,

contro

- il Comune di Ginosa, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Antonio Pancallo;

- il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato;

- la Regione Puglia, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dall’Avv. Antonio Caggiano;

e nei confronti

della S.p.A. Riva d’Ugento, in persona del legale rappresentante pro-tempore, controinteressata, rappresentata e difesa dagli Avvocati Giovanni e Gianluigi Pellegrino;

per l'annullamento

-         della deliberazione del Consiglio Comunale di Ginosa n° 55 del 30 Agosto 1999, recante l’approvazione del Piano di Lottizzazione “Riva d’Ugento”;

-         delle determinazioni assunte nella Conferenza di servizi del 18 Giugno 1999, convocata dal Comune di Ginosa con la Soprintendenza ai B.A.A.A.S. e con la Regione Puglia (Assessorato all’Urbanistica);

-         dei pareri resi dal C.U.R. (Comitato Urbanistico Regionale della Puglia) n° 23/99 del 21 Maggio 1999 e n° 29/99 del 2 Luglio 1999;

-         di ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente a quelli indicati.   

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ginosa;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali,

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società controinteressata;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato alla pubblica udienza del 9 Gennaio 2003 il Relatore Cons. Dr. Enrico d'Arpe; e uditi, altresì, l'Avv. Alessandra Inguscio, in sostituzione dell’Avv. Giovanna Iacovone, per l’Associazione ricorrente, l'Avv. Moramarco, in sostutizione dell’Avv. Antonio Pancallo, per il Comune di Ginosa, l’Avvocato dello Stato Giovanni Pedone per il Ministero resistente, l’Avv. Roberto Marra, in sostituzione dell’Avv. Antonio Caggiano, per la Regione Puglia e l’Avv. Valeria Pellegrino, in sostituzione dell’Avv. Giovanni Pellegrino, per la Società controinteressata; 

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

L’Associazione ricorrente espone:

-         che il Comune di Ginosa, con delibera consiliare n° 55 del 30 Agosto 1999, ha approvato un Piano di Lottizzazione denominato “Riva d’Ugento”, avente ad oggetto la realizzazione di un villaggio turistico in località Salinella-Torre Mattoni;

-         che l’area interessata dalla lottizzazione (estesa circa 300.000 mq.) ha una straordinaria rilevanza naturalistica, ponendosi a ridosso del Lago Salinella (a confine tra Puglia e Basilicata), che occupa il tratto terminale dell’antico alveo del fiume Bradano, all’interno del quale c’è una vasta area classificata ed inclusa tra le zone umide di importanza internazionale;

-         che l’area in questione è, altresì, caratterizzata da un’ampia fascia di vegetazione alofila, dalla duna, dalla pineta e dalla costa bassa e sabbiosa del litorale jonico;

-         che si tratta, cioè, di un territorio che presenta in pochi ettari vari habitat naturali e che per questo motivo rappresenta un importante rifugio per l’avifauna tipica di questi ambienti e costituisce un indispensabile luogo di sosta per le specie migratorie;

-         che le predette caratteristiche hanno indotto il Ministero per i Beni Culturali ed Ambientali a vincolare l’area oggetto dell’intervento lottizzatorio con D.M. 1° Agosto 1985, ai sensi della Legge n° 1497/1939;

-         che, inoltre, grazie all’eccezionale importanza sotto l’aspetto naturalistico e vegetazionale, lo stesso territorio è stato oggetto di disciplina regionale ai fini di tutela assoluta, nonché di specifica considerazione a livello Comunitario;

-         che, in particolare, l’area in considerazione, da un lato, è stata (a dire della ricorrente) inserita nell’elenco delle aree protette regionali di cui alla L.R. n° 19/1997 quale “riserva naturale integrale” (e, conseguentemente, è stata oggetto di perimetrazione di ambito “A” nel P.U.T.T./p) e, dall’altro, è stata individuata dalla Regione Puglia come Sito d’Importanza Comunitario “Pineta dell’arco jonico”, e come tale censito e proposto dalla stessa Regione e dal Ministero dell’Ambiente alla Commissione dell’U.E., ai sensi della Direttiva 92/43/CEE (meglio conosciuta come Direttiva “Habitat”) attuata in Italia con il D.P.R. 8 Settembre 1997 n° 357;

-         che, nonostante le caratteristiche del sito, del tutto incompatibili (secondo l’assunto) con interventi di trasformazione del territorio, il Comune di Ginosa, con deliberazione consiliare n° 102 del 23 Ottobre 1995, ha adottato il Piano di Lottizzazione “Riva d’Ugento”;

-         che detta delibera venne annullata dalla SE.DE.CO. con atto n° 766 del 9 Febbraio 1996 poiché, ad avviso dell’organo tutorio, nella delibera di adozione non venivano presi in considerazione i vari interessi pubblici pur introdotti nel procedimento di adozione del P.d.L. da parte di varie Amministrazioni (quali: Regione Puglia, Soprintendenza ai B.A.A.A.S., ecc.);

-         che il citato atto negativo di controllo venne impugnato dalla S.p.A. Riva d’Ugento (proponente il P.d.L. adottato) dinanzi a questo T.A.R. che sospese, in via cautelare, l’efficacia dell’atto gravato rilevando che “gli interessi coinvolti possono trovare adeguata considerazione nelle fasi successive del procedimento anche in relazione alla disciplina regionale”;

-         che, a questo punto, Legambiente ha formulato (insieme alla L.I.P.U.) delle osservazioni al Piano di Lottizzazione adottato, evidenziando l’incompatibilità dell’intervento da esso contemplato con le caratteristiche paesaggistico-ambientali del sito;

-         che tali osservazioni sono state disattese dal Comune di Ginosa (che ha condiviso quanto riferito nelle controdeduzioni espresse in proposito dal progettista del P.d.L.);

-         che, terminata la fase delle osservazioni, gli atti del Piano di Lottizzazione sono stati rimessi al C.U.R., al fine di acquisire il parere di cui all’art. 21 sesto comma L.R. n° 56/1980 (in quanto zona sottoposta a vincolo paesaggistico);

-         che il C.U.R., nella seduta del 21 Maggio 1999, ha espresso il parere n° 23/99 favorevole all’intervento;

-         che detto parere, però, è stato sospeso a causa dell’intervento nel procedimento dell’Assessorato Regionale all’Ambiente che, con nota prot. n° 4658 del 3 Giugno 1999, ha evidenziato la necessità di attivare la procedura di V.I.A. di cui al D.P.R. 12 Aprile 1996, nonché quella relativa alla “Valutazione d’Incidenza” di cui all’art. 5 del D.P.R. 8 Settembre 1997 n° 357 (di attuazione della Direttiva 92/43/CEE);

-         che, nella successiva seduta del 2 Luglio 1999, il C.U.R. ha confermato il giudizio positivo sull’intervento esprimendo il parere 29/99;

-         che, in data 8 Giugno 1999, presso l’Assessorato all’Urbanistica della Regione Puglia si è tenuta la prima seduta della Conferenza di servizi convocata dal Comune di Ginosa (con la Soprintendenza ai B.A.A.A.S. e con la Regione Puglia), al fine dell’acquisizione del parere di cui alle Leggi nn° 1497/1939 e 431/1985 e del parere regionale per l’aspetto urbanistico, cui hanno partecipato anche il progettista del P.d.L. e il Presidente della Società proponente “Riva d’Ugento”;

-         che i lavori relativi a detta Conferenza di servizi sono stati rinviati per la ravvisata necessità di coinvolgere, altresì, l’Assessorato all’Ambiente della Regione Puglia;

-         che, nella riunione conclusiva del 18 Giugno 1999 (cui ha partecipato anche l’Assessorato regionale all’Ambiente), sia il funzionario della Soprintendenza ai B.A.A.A.S. che l’Assessorato regionale all’Urbanistica hanno espresso parere favorevole al Piano di Lottizzazione “Riva d’Ugento” (il rappresentante dell’Assessorato regionale all’Ambiente avrebbe, invece, confermato – a dire della ricorrente – la necessità delle procedure di V.I.A. e di incidenza);

-         che, con deliberazione n° 55 del 30 Agosto 1999, il Consiglio Comunale di Ginosa ha, poi, approvato il Piano di Lottizzazione denominato “Riva d’Ugento”;   

-         che, infine, il parere espresso in sede di Conferenza di servizi dal funzionario della Soprintendenza ai B.A.A.A.S. della Puglia è stato smentito dal Soprintendente titolare dell’Ufficio con nota prot. n° 28663 del 2 Novembre 1999 (inviata al Comune di Ginosa ed alla Regione Puglia).

L’Associazione ricorrente, ritenendo illegittimi i provvedimenti amministrativi indicati in epigrafe, li ha impugnati dinanzi al T.A.R. Puglia sede di Bari (che ha trasmesso, poi, la causa a questo Tribunale ex art. 32 Legge n° 1034/1971) formulando i seguenti motivi di gravame.

1)      Violazione del D.P.R. 12 Aprile 1996, recante disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale: artt. 1, 5 e 10 – Violazione art. 21 Legge Regionale n° 56/1980 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carente motivazione.

2)      Violazione dell’art. 5 del D.P.R. n° 357 dell’8 Settembre 1997 – Eccesso di potere per carente istruttoria, contraddittorietà e illogicità.

3)      Violazione art. 21 Legge Regionale n° 56/1980 – Violazione del giusto procedimento – Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

4)      Violazione degli artt. 14 e 16 della Legge n° 241/1990 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, per mancanza dei presupposti, perplessità e difetto di motivazione.

5)      Violazione della Legge Regionale n° 30/1990 e successive modificazioni.

6)      Violazione dell’art. 21 comma settimo della Legge Regionale n° 56 del 1980 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate e la Società controinteressata, depositando articolate memorie difensive con le quali hanno, puntualmente e diffusamente, replicato alle argomentazioni della ricorrente concludendo per la declaratoria di inammissibilità ed, in ogni caso, per la reiezione del ricorso.

La ricorrente ha presentato, in via incidentale, istanza di sospensione dell’efficacia dei provvedimenti impugnati, che è stata accolta “ad tempus” (sino alla Camera di Consiglio dell’8/6/2000) da questa Sezione, con ordinanza n° 1130/2000.

Alla pubblica udienza del 9 Gennaio 2003, dopo ampia discussione orale e su richiesta di parte, la causa è stata posta in decisione.  

DIRITTO

In via preliminare, osserva il Collegio che sussiste la legittimazione attiva dell’Associazione ricorrente – che, indubbiamente, agisce a tutela di interessi di carattere ambientale – in virtù degli artt. 13 e 18 della Legge 8 Luglio 1986 n° 349.

Si può prescindere, poi, dall’esame delle eccezioni di improcedibilità del gravame sollevate, sotto vari aspetti, dalla difesa della Società controinteressata (in sede di memoria finale depositata il 28/12/2002), in quanto il ricorso è infondato nel merito.

Il ricorso, infatti, è infondato e va respinto.

Il primo motivo di gravame (con cui, in buona sostanza, la ricorrnte sostiene che, prima dell’acquisizione del parere del C.U.R. e comunque prima dell’approvazione finale, il Piano di Lottizzazione in questione avrebbe dovuto essere sottoposto alla V.I.A o quanto meno alla procedura di verifica di assoggettabilità alla V.I.A.) non è condivisibile, poiché la procedura di verifica di assoggettabilità alla Valutazione d’Impatto Ambientale di cui all’art. 1 sesto comma del D.P.R. 12 Aprile 1996 – necessaria, nel caso di specie, trattandosi di progetto di villaggio turistico con le caratteristiche contemplate nell’Allegato “B” del citato D.P.R. 12 Aprile 1996 (che non risulta, però, ricadere in area naturale protetta formalmente istituita, nel mentre l’art. 5 della Legge Regionale n° 19/1997 si limita ad individuare quale area naturale protetta unicamente quella del Lago di Salinella, e non quella “a ridosso” del lago stesso) – non deve, ad avviso del Tribunale, precedere l’approvazione del Piano di Lottizzazione (né, tanto meno, il parere del Comitato Urbanistico Regionale, espresso ai sensi dell’art. 21 della Legge Regionale n° 56/1980), ma solo il rilascio delle singole concessioni edilizie attuative dello strumento urbanistico esecutivo.

Dispone, infatti, testualmente l’art. 7, primo comma, del citato D.P.R. 12 Aprile 1996 (pubblicato nella G.U. 7 Settembre 1996 n° 210) che: “la procedura di valutazione d’impatto ambientale deve concludersi con un giudizio motivato prima dell’eventuale rilascio del provvedimento amministrativo che consente in via definitiva la realizzazione del progetto e comunque prima dell’inizio dei lavori”.

Né è applicabile – come sostiene l’Associazione ricorrente – il quarto comma dell’art. 21 della Legge Regionale 31 Maggio 1980 n° 56, poiché la procedura di V.I.A. non può essere equiparata all’ipotesi (contemplata dalla richiamata disposizione normativa regionale) del parere reso da Enti e Uffici per gli immobili (rientranti nel P.d.L.) formalmente sottoposti a vincolo.

D’altra parte, accedendo alla scelta interpretativa preferita dal Collegio, non si esclude che la Valutazione d’Impatto Ambientale intervenga (utilmente) durante il processo di formazione delle decisioni relative alla realizzazione dei progetti individuati negli Allegati al D.P.R. 12 Aprile 1996 – come previsto dall’art. 2 di tale D.P.R. – considerato che il rilascio delle concessioni edilizie in attuazione del Piano di Lottizzazione non può ritenersi un atto assolutamente vincolato e, quindi, non è esclusa l’opzione zero (cioè, di non realizzare il progetto) nell’eventualità di esito negativo della V.I.A..

E’ palesemente privo di pregio giuridico il secondo motivo di ricorso, perché – non essendo (all’epoca dei fatti di causa) l’area interessata dalla lottizzazione “Riva d’Ugento” ancora riconosciuta come Sito d’Importanza Comunitario (S.I.C.) dall’Unione Europea – non è calibrato il richiamo alla procedura di valutazione di incidenza dei piani urbanistici, prescritta dall’art. 5 del D.P.R. 8 Settembre 1997 n° 357 (di attuazione della Direttiva 92/43/CEE) per i Siti d’Importanza Comunitaria ritualmente istituiti.

Neppure si ravvisa il prospettato vizio di eccesso di potere (per non aver tenuto conto del segnalato obbligo giuridico degli Stati membri dell’Unione Europea, nelle more dell’adozione da parte della Commissione della lista dei S.I.C. da essi proposti, di evitare il degrado degli habitat di specie), risultando che l’Assessorato all’Ambiente della Regione Puglia – intervenuto nella Conferenza di servizi del 18 Giugno 1999 – ha debitamente considerato l’esigenza di preservare l’habitat dell’area interessata dal Piano di Lottizzazione in questione richiedendo ai proponenti, con la nota prot. n° 4993 del 21 Giugno 1999 (vagliata, poi, dal C.U.R. nella seduta del 2 Luglio 1999), di integrare la documentazione necessaria per la procedura di assoggettabilità alla V.I.A. con quella prevista dall’Allegato “G” del D.P.R. 8 Settembre 1997 n° 357.

Non sono fondate, poi, la terza e la quarta censura, poichè nel caso di specie, a ben vedere, il Comune di Ginosa (trattandosi di aree sottoposte a vincolo paesaggistico) ha dapprima acquisito, in conformità a quanto previsto dall’art. 21 quarto comma della Legge Regionale 31 Maggio 1980 n° 56, i pareri (assensi) paesistici favorevoli della Regione Puglia e della Soprintendenza ai B.A.A.A.S. di cui alla Legge 29 Giugno 1939 n° 1497 – espressi in sede di conferenza di servizi “decisoria” del 18 Giugno 1999 – e successivamente li ha trasmessi al Comitato Urbanistico Regionale che ha reso il parere definitivo (vincolante) nella riunione del 2 Luglio 1999, ai sensi di commi quinto, sesto e settimo del citato articolo 21.

Si osserva in proposito, da un lato, che – nonostante l’inesatto richiamo al comma quattro bis dell’art. 14 della Legge 7 Agosto 1990 n° 241 – l’avviso di convocazione inviato dal Comune di Ginosa alla Soprintendenza ai B.A.A.A.S. della Puglia indicava, inequivocamente, che trattavasi di conferenza di servizi finalizzata all’acquisizione del parere (avente natura di assenso) di cui alla Legge n° 1497/1939 e, quindi, di carattere decisorio e, dall’altro, che – in forza del testuale disposto dell’art. 14 terzo comma della Legge 7 Agosto 1990 n° 241 (nel testo vigente “ratione temporis”) – si considera acquisito l’assenso dell’Amministrazione la quale, regolarmente convocata, abbia partecipato alla conferenza tramite rappresentanti privi della competenza ad esprimerne definitivamente la volontà, salvo che essa non comunichi alla Pubblica Amministrazione procedente il proprio motivato dissenso entro venti giorni dalla conferenza stessa.

Nella fattispecie all’esame del Tribunale, invece, il Soprintendente ai B.A.A.A.S. della Puglia (titolare dell’ufficio), ben dopo lo spirare del predetto termine, con nota inviata al Comune di Ginosa in data 2 Novembre 1999 – in epoca successiva, addirittura, all’avvenuta approvazione definitiva del Piano di Lottizzazione de quo – ha (inutilmente) comunicato che il funzionario della Soprintendenza che ha partecipato alla Conferenza di servizi del 18 Giugno 1999 ed espresso il parere paesaggistico favorevole non era stato formalmente delegato a rappresentare la Soprintendenza medesima.

Si rileva, inoltre, che la partecipazione di soggetti privati (in veste informativa e collaborativa) alla conferenza di servizi (attualmente esplicitamente prevista dal legislatore, in seguito alle modifiche apportate all’istituto dalla Legge 24 Novembre 2000 n° 340) non può considerarsi interdetta – tanto meno a pena d’illegittimità – dal testo vigente all’epoca dei fatti di causa dell’art. 14 della Legge n° 241/1990, che si ritiene abbia voluto, invece, rappresentare il modulo strutturale dell’istituto soltanto nel suo contenuto minimo.

Per completezza espositiva, osserva il Collegio che l’intervento della Soprintendenza ai B.A.A.A.S. è richiesto (in conformità a quanto prescritto dall’art. 82 del D.P.R. 24 Luglio 1977 n° 616) unicamente in occasione dell’espressione del parere (rectius: assenso) paesistico contemplato dal quarto comma dell’art. 21 della Legge Regionale 31 Maggio 1980 n° 56, ma non certamente in relazione al parere (vincolante) del Comitato Urbanistico Regionale (atto di natura pianificatoria) previsto dai successivi commi dello stesso articolo, con il quale gli interessi paesaggistico-ambientali e storico-artistici sono apprezzati in chiave esclusivamente urbanistica.

Il quinto motivo di ricorso è manifestamente infondato.

Non si ravvisa, infatti, la prospettata violazione dell’art. 1 della Legge Regionale 11 Maggio 1990 n° 30 e ss.mm., in quanto risulta dalla documentazione versata in atti (vedi, in particolare, il parere C.U.R. n° 23 del 21 Maggio 1999) che nessuno degli interventi di trasformazione del territorio previsti dal Piano di Lottizzazione “Riva d’Ugento” è localizzato all’interno della fascia di rispetto di 200 metri dal Canale-Lago Salinella o nella fascia di 100 metri dalla zona boscata e tanto meno all’interno di un’ipotetica zona umida (collocandosi, invece, al di fuori delle aree di particolare interesse ambientale paesaggistico indicate dall’art. 1 della predetta legge regionale pugliese, emanata ai sensi dell’art. 1 ter della Legge 8 Agosto 1985 n° 431).

Anche l’ultima doglianza va disattesa, poiché le osservazioni al Piano di Lottizzazione adottato, presentate da Legambiente (unitamente alla L.I.P.U.), sono state effettivamente esaminate e valutate sia dal Dirigente dell’Ufficio Tecnico Comunale e dalla C.E.C. che dal Consiglio Comunale del Comune resistente (che le ha rigettate), secondo l’iter procedurale delineato dall’art. 21 della Legge Regionale 31 Maggio 1980 n° 56 (restando ininfluente, ai fini del sindacato di legittimità, la circostanza che il vaglio tecnico delle stesse sia stato preliminarmente affidato al progettista del P.d.L. “Riva d’Ugento”).

Per le ragioni sopra illustrate il ricorso deve essere respinto.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Prima Sezione di Lecce – respinge il ricorso indicato in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità Amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del 9 Gennaio 2003.

Aldo Ravalli                                      Presidente

Enrico d'Arpe -                                 Consigliere Relatore-Estensore