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Sentenza 120 del 26 marzo 2010 |
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REPUBBLICA ITALIANA In nome del Popolo italiano LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori:
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nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 4, 5,
comma 7, 19, comma 2 e 20, comma 2, della legge della Regione Puglia 9
ottobre 2008, n. 25 (Norme in materia di autorizzazione alla costruzione
ed esercizio di linee e impianti elettrici con tensione non superiore a
150.000 volt), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso spedito per la notifica l’11 dicembre 2008, depositato in
cancelleria il 18 dicembre 2008 ed iscritto al n. 98 del registro
ricorsi 2008. Visto l’atto di costituzione, fuori termine, della Regione Puglia; udito nell’udienza pubblica del 26 gennaio 2010 il Giudice relatore Alfio Finocchiaro; udito l’avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri. RITENUTO IN FATTO 1. – Con ricorso notificato alla Regione Puglia l’11 dicembre 2008 e depositato presso la Cancelleria della Corte Costituzionale il 18 dicembre 2008 (reg. ric. n. 98 del 2008), il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto la declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 4, comma 4, 5, comma 7, 19, comma 2, e 20, comma 2, della legge della Regione Puglia 9 ottobre 2008, n. 25 (Norme in materia di autorizzazione alla costruzione ed esercizio di linee e impianti elettrici con tensione non superiore a 150.000 volt), per violazione degli articoli 10, 11 e 117, primo comma, secondo comma, lettere a) e s), e terzo comma, della Costituzione. 1.1. – L’art. 4, comma 4, della legge regionale n. 25 del 2008, prevede che «Non sono soggetti ad autorizzazione né a denuncia gli interventi di manutenzione ordinaria degli impianti esistenti, ivi compresi: la sostituzione dei componenti degli stessi e le varianti di tracciato concordate con i proprietari dei fondi interessati e le amministrazioni interessate». Secondo il ricorrente, la disposizione contiene un vizio logico originario, in quanto considera ipotesi di manutenzione ordinaria la variazione del percorso di un elettrodotto che, invece, implicando una modificazione progettuale, costituisce intervento di manutenzione straordinaria. L’esenzione di qualunque variante di tracciato dalla preventiva autorizzazione o denuncia, anche a prescindere dalla sua oggettiva ampiezza, contrasta con la normativa di derivazione comunitaria in materia di Valutazione di impatto ambientale (VIA). Assume il ricorrente che la procedura di VIA è strutturata sul principio dell’azione preventiva, in base al quale la migliore politica ecologica possibile deve prevenire gli effetti negativi legati alla realizzazione di progetti, la cui compatibilità con l’ecosistema è verificata nell’ambito di un processo decisionale politico che prevede la partecipazione della popolazione dei territori interessati e che si prefigge l’obiettivo di coniugare l’uso efficiente delle risorse con il rispetto delle condizioni di stabilità ambientale (cosiddetto “sviluppo sostenibile”). Essa è attualmente regolata dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), con le modifiche introdotte dal d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale). La disciplina statale detta i principi in materia (parte III del d.lgs. n. 152 del 2006), mentre le Regioni sono legittimate a legiferare nel dettaglio, nel rispetto dei principi indicati dallo Stato e dall’ordinamento comunitario. Il d.lgs. n. 152 del 2006 – rileva il ricorrente – distingue il procedimento autorizzatorio principale da quello per il rilascio della VIA. Mentre il primo si svolge in conferenza di servizi, il secondo è articolato in distinte fasi, prevedendo all’inizio lo svolgimento dell’istruttoria e la redazione del parere conclusivo da parte della commissione per la valutazione di impatto ambientale e, infine, l’emanazione del decreto di VIA da parte del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali. In tal senso, il procedimento di VIA è delineato come un procedimento permissivo autonomo, il cui provvedimento finale ha carattere endoprocedimentale, obbligatorio, vincolante e sostitutivo di ogni altro provvedimento in materia di tutela dell’ambiente. L’assenza o la formulazione negativa della valutazione inibiscono l’ulteriore corso del procedimento autorizzatorio principale. L’effettuazione della VIA – si osserva ancora nel ricorso – è subordinata allo svolgimento di un subprocedimento preventivo volto alla verifica dell’assoggettabilità dell’opera realizzanda alla VIA medesima, che costituisce attuazione dell’art. 4, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 85/337/CEE (Direttiva del Consiglio concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati). L’art. 20, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 152 del 2006, estende la verifica di assoggettabilità ai progetti «inerenti modifiche dei progetti elencati negli allegati II che comportino effetti negativi apprezzabili per l’ambiente, nonché quelli di cui all’allegato IV secondo le modalità stabilite dalle Regioni e Province autonome, tenendo conto dei commi successivi del presente articolo». Nell’allegato IV al d.lgs. n. 152 del 2006, punto 7, lettera z), figurano appunto gli «Elettrodotti aerei esterni per il trasporto di energia elettrica con tensione superiore a 100 kW e con tracciato superiore a 3 Km.». Nel medesimo allegato IV, al punto 8, lettera t), si fa, inoltre, riferimento alle «modifiche o estensioni di progetti di cui all’allegato III o all’allegato IV già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione, che possono avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente». La normativa statale, attuativa di quella comunitaria, presuppone sempre e comunque un controllo dell’autorità pubblica su determinati progetti di opere o di loro modificazione ai fini della loro sottoposizione a VIA. Le richiamate disposizioni statali costituiscono espressione di livelli di tutela ambientale e devono essere rispettate uniformemente su tutto il territorio nazionale. L’art. 4, comma 4, della legge regionale impugnata collide – ad avviso del ricorrente – con le disposizioni richiamate, poiché sottrae qualunque variante di tracciato all’autorizzazione, e quindi alla VIA, e ciò a prescindere ovviamente dalla sua oggettiva estensione e ricaduta sui valori ambientali, potendosi in astratto raggiungere, in assenza di una soglia minima fissata dallo strumento normativo regionale, anche il limite di 15 Km. Le norme che disciplinano la procedura di VIA sono infatti poste a presidio della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, sicché la loro elusione vulnera i valori tutelati e costituisce violazione sia dei principi del diritto comunitario, che del criterio di riparto della potestà legislativa tra Stato e Regioni, con violazione degli artt. 10, 11 e 117, primo comma e secondo comma, lettere a) ed s), Cost. Inoltre nella materia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», che rientra nella potestà legislativa concorrente, le Regioni devono sempre attenersi al rispetto dei principi fondamentali nei quali rientrano anche quelli derivanti dal recepimento del diritto comunitario. 1.2. – Anche l’art. 5, comma 7, della legge regionale n. 25 del 2008, secondo il ricorrente, contrasta con i principi contenuti nell’art. 24, commi 1 e 2 del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto prevede che l’avviso di deposito della domanda di autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio di linee ed impianti elettrici sia pubblicato solo sul sito web della Regione e non anche a mezzo stampa su un quotidiano a diffusione regionale o provinciale. Per di più, la richiamata disposizione regionale non include tra le informazioni che devono essere contenute nell’avviso al pubblico «una breve descrizione del progetto e dei suoi possibili impatti ambientali» come invece disposto dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006. La norma regionale indica, inoltre, in soli quindici giorni il termine per il deposito e la consultazione degli atti e in soli trenta giorni quello per la presentazione di eventuali osservazioni od opposizioni da parte di titolari di interessi pubblici o privati, in totale difformità rispetto al termine unico di sessanta giorni stabilito dall’art. 24, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006, comprimendo in tal modo l’esercizio del diritto dei cittadini alla partecipazione alle procedure decisionali, facendo venire meno le garanzie che in proposito l’art. 6, paragrafi 2, 3 e 4, della citata direttiva 85/337/CEE, impongono agli Stati membri di assicurare. Conseguentemente, anche l’art. 5, comma 7, della legge regionale n. 25 del 2008 si porrebbe in contrasto con gli artt. 10, 11 e 117, primo comma, e secondo comma, lettere a) e s), Cost. 1.3 – L’art. 19, comma 2, della stessa legge regionale n. 25 del 2008 attribuisce alle Province il compito di sottoporre a controllo i dati relativi ai valori di campo elettrico e magnetico prodotti dalle reti elettriche, comunicandoli successivamente all’ARPA Puglia. La norma contrasterebbe con l’art. 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sull’esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), che attribuisce, invece, le competenze in materia di controllo e di vigilanza sanitaria ed ambientale alle amministrazioni comunali e provinciali, che le esercitano tramite le Agenzie regionali e provinciali per la protezione dell’ambiente (ARPA e APPA). Spetta a dette Agenzie l’attività di controllo nel settore indicato sia per quanto riguarda gli impianti esistenti, sia per quanto concerne quelli realizzandi. Gli esiti dei controlli sono poi inoltrati alle amministrazioni competenti per gli eventuali provvedimenti interdittivi, autorizzatori, eccetera. La norma regionale si porrebbe quindi, in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost.: sovvertendo le regole di riparto della competenza in materia di controlli delle emissioni magnetiche, elettriche od elettromagnetiche, violerebbe i principi fondamentali della materia posti con la richiamata legge quadro. 1.4. – Anche l’art. 20, comma 2, della legge regionale n. 25 del 2008, è censurabile, secondo il ricorrente, per contrasto con gli artt. 10, 11 e 117, primo comma e secondo comma, lettere a) e s), Cost., nella parte in cui prevede che, per gli elettrodotti aventi tensione inferiore a 150.000 V, già in esercizio prima della data di entrata in vigore della predetta legge regionale e per i quali non sia stata già rilasciata l’autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio, la pubblicazione, sul sito informatico della Regione, di apposita domanda documentata proposta dall’esercente entro due anni dall’entrata in vigore della legge regionale, equivale all’autorizzazione. Gli elettrodotti in questione sono quelli costruiti e posti in esercizio sulla base di una peculiare procedura d’urgenza disciplinata dall’art. 113 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici), che sfociò nel rilascio di un’autorizzazione provvisoria. Per ottenere la richiamata autorizzazione provvisoria il richiedente doveva obbligarsi, con congrua cauzione da depositarsi presso la Cassa Depositi e Prestiti, ad adempiere alle condizioni ed alle prescrizioni stabilite nel decreto di autorizzazione definitiva o a demolire le opere in caso di diniego di detta autorizzazione. Tale regime si applica anche alle opere realizzate successivamente al 3 luglio 1988, data di entrata in vigore della direttiva comunitaria 85/337/CEE, che, per essere state autorizzate provvisoriamente, non sono mai state assoggettate a procedure di VIA. L’art. 20, comma 2, della legge regionale in questione finirebbe per sottrarre in via permanente un numero indeterminato di impianti di trasporto dell’energia elettrica alla valutazione d’impatto ambientale, o comunque alla preventiva verifica di assoggettabilità di cui al richiamato art. 20 del d.lgs. n. 152 del 2006. 2. – La Regione Puglia si è costituita tardivamente nel giudizio innanzi alla Corte. CONSIDERATO IN DIRITTO 1. – Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei ministri dubita in primo luogo della legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4, della legge della Regione Puglia 9 ottobre 2008, n. 25 (Norme in materia di autorizzazione alla costruzione ed esercizio di linee e impianti elettrici con tensione non superiore a 150.000 volt), nella parte in cui prevede che non sono soggetti ad autorizzazione né a denuncia di inizio attività (DIA) gli interventi di manutenzione ordinaria degli impianti esistenti, ivi comprese la sostituzione dei componenti degli stessi e le varianti di tracciato concordate con i proprietari dei fondi interessati e le amministrazioni interessate. Si avrebbe in primo luogo la violazione degli artt. 10 e 11, dell’art. 117, primo comma, e dell’art. 117, secondo comma, lettera a), Cost., in quanto la norma censurata violerebbe il diritto comunitario e derogherebbe alla disciplina nazionale di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (recante «Norme in materia ambientale»: d’ora in avanti Codice dell’ambiente), con le modifiche introdotte dal d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale), di recepimento della disciplina comunitaria in tema di VIA (direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, Direttiva del Consiglio concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati) che presuppone sempre e comunque un controllo dell’autorità pubblica su determinati progetti di opere o di loro modificazioni ai fini della loro sottoposizione a VIA; sarebbe poi violato l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto si derogherebbe alla normativa statale in tema di VIA, che costituisce espressione di livelli di tutela ambientale e deve essere rispettata uniformemente su tutto il territorio nazionale; nonché l’art. 117, terzo comma, Cost., perché la norma censurata porrebbe una disciplina contrastante con i principi fondamentali in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia», di competenza statale, contenuti nella normativa nazionale di cui al citato Codice dell’ambiente e successive modifiche, di recepimento di quella comunitaria in tema di VIA. 1.1. – La questione è fondata. 1.2. – Per l’art. 4, comma 4, della legge della Regione Puglia n. 25 del 2008 «non sono soggetti ad autorizzazione né a denuncia gli interventi di manutenzione ordinaria degli impianti esistenti, ivi compresi: la sostituzione di parte dei componenti degli stessi anche in ragione dell’evoluzione tecnologica e le varianti di tracciato concordate con i proprietari dei fondi interessati e le amministrazioni interessate». E’ oggetto di censura, per asserito contrasto con la normativa comunitaria e statale in tema di VIA, l’esenzione dall’obbligo di munirsi di titolo abilitativo per «le varianti di tracciato concordate con i proprietari dei fondi interessati e le amministrazioni interessate», quale conseguenza del fatto di essere ricompresi tali interventi, fra quelli di manutenzione ordinaria: non è viceversa in discussione la qualificazione in tal senso della «sostituzione di parte dei componenti» degli impianti esistenti. E’ da osservare che la necessità di esperire la procedura di VIA, per gli elettrodotti, è rimessa dalla normativa comunitaria (direttiva n. 85/337/CEE: art. 4, paragrafo 2, in relazione al punto 3, lettera b, dell’allegato II) a valutazioni caso per caso o alla fissazione di soglie, pur nell’ambito del tendenziale principio di inderogabilità, da parte del legislatore nazionale, all’obbligo di VIA (Corte di giustizia CE, 23 novembre 2006, in causa n. C-486/04). La giurisprudenza comunitaria rimette alla normativa interna, per certe materie, l’individuazione delle soglie (Corte di giustizia CE, 23 novembre 2006, cit.; Corte di giustizia CE, 8 settembre 2005, in causa C-121/03). Per effetto delle modifiche apportate dal d.lgs. n. 4 del 2008 al Codice dell’ambiente, l’effettuazione della VIA è ora subordinata, anziché alla determinazione di soglie, allo svolgimento di un subprocedimento preventivo volto alla verifica dell’assoggettabilità dell’opera realizzanda alla VIA medesima. Sicché, pur non ravvisandosi una violazione diretta della normativa comunitaria (la verifica delle regole di competenza interne, comunque, sarebbe preliminare al controllo del rispetto dei principi comunitari: sent. n. 368 del 2008), l’attenzione va accentrata sul procedimento, che costituisce attuazione del menzionato art. 4, paragrafo 2, lett. b) della direttiva n. 85/337/CEE, disciplinato dall’art. 20 del Codice dell’ambiente. L’obbligo di sottoposizione del progetto alla procedura di VIA, o nei casi previsti, alla preliminare verifica di assoggettabilità alla VIA, attiene al valore della tutela ambientale (sentenze n. 225 e n. 234 del 2009), che nella disciplina statale rappresenta, anche in attuazione degli obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme e si impone sull’intero territorio nazionale, pur nella concorrenza di altre materie, di competenza regionale (tra le altre, sentenze n. 249 del 2009 e n. 62 del 2008), comprese la «produzione», il «trasporto» e la «distribuzione nazionale dell’energia» (sent. n. 88 del 2009). Proprio al fine di determinare i casi in cui è richiesta la VIA, il Codice dell’ambiente prevede un subprocedimento preventivo volto alla verifica dell’assoggettabilità dell’opera da realizzare alla stessa VIA, per cui ogni intervento suscettibile di modifica dell’habitat deve almeno subire la verifica di assoggettabilità, in particolare in quei casi in cui esso consista in una modifica di un’opera la cui costruzione rientri oggettivamente tra le ipotesi comprese nella valutazione (Corte di giustizia CE, 28 febbraio 2008, in causa C-2/07). E non è dubbio che la costruzione degli elettrodotti fino a 150.000 V, oggetto della normativa impugnata, è assoggettata a tale valutazione preventiva dalla lettera z) dell’allegato III del Codice dell’ambiente, che menziona i progetti relativi agli «elettrodotti aerei per il trasporto di energia elettrica con tensione nominale superiore a 100 kW con tracciato di lunghezza superiore a 10 km.», di competenza regionale (sentenza n. 248 del 2006). Previsione analoga si rinviene nella disciplina regionale della Puglia (allegato B alla legge n. 11 del 2001, punto B.1.o). E’ vero però che, per le modifiche di impianti esistenti, la verifica di assoggettabilità alla VIA è richiesta solo per i progetti «inerenti modifiche dei progetti elencati negli allegati II che comportino effetti negativi apprezzabili per l’ambiente, nonché quelli di cui all’allegato IV secondo le modalità stabilite dalle Regioni e dalle Province autonome, tenendo conto dei commi successivi del presente articolo» (art. 20, comma 1, lettera b), del Codice dell’ambiente). Tra i progetti sottoposti alla verifica di assoggettabilità, attribuiti alla competenza delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano nell’allegato IV del Codice dell’ambiente, si annoverano, oltre agli «elettrodotti aerei esterni per il trasporto di energia elettrica con tensione nominale superiore a 100 kW e con tracciato di lunghezza superiore a 3 km.» (punto 7, lettera z), anche le «modifiche o estensioni di progetti di cui all’Allegato III o all’Allegato IV già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione, che possono avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente» (punto 8, lettera t). Come si vede, la preventiva valutazione prescritta dall’art. 20 del Codice dell’ambiente, ai fini dell’ingresso alla vera e propria procedura di VIA, è praticabile, a sua volta, in ipotesi contraddistinte da parametri suscettibili di apprezzamenti opinabili, legati alla prognosi circa le indicate ripercussioni negative. E’ comunque possibile riscontrare, all’interno del sistema normativo, elementi che contribuiscono a formare un parametro di valutazione il più possibile oggettivo, in modo da ridurre il margine di opinabilità insito nella formula prognostica suddetta. Al fine di stabilire, dunque, se siano oggetto di verifica di assoggettabilità alla procedura di VIA «le varianti di tracciato concordate con i proprietari dei fondi interessati e le amministrazioni interessate», non sembra in primo luogo che il consenso dei proprietari interessati e delle amministrazioni possano costituire valide ragioni giustificative, dato che i primi sono motivati da logiche individuali (connesse alle modalità con cui si procede all’espropriazione del fondo o all’imposizione di servitù e alla determinazione delle relative indennità: artt. 9, 10 e 11 della stessa legge regionale n. 25 del 2008), e le seconde sono istituzionalmente preposte alla cura di interessi (in primo luogo attinenti al governo del territorio: art. 12, comma 4, della stessa legge regionale), non necessariamente coincidenti con la tutela dell’ambiente. Sicché la questione finisce per concentrarsi sull’interrogativo se la variante di tracciato sia di per sé potenzialmente foriera di ripercussioni negative sull’ambiente. Va, in proposito, osservato che le modifiche di recente apportate alla normativa in tema di sicurezza e sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica (decreto-legge 29 agosto 2003, n. 239, recante «Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo sviluppo del sistema elettrico nazionale e per il recupero di potenza di energia elettrica», convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 27 ottobre 2003, n. 290, come integrato dalla legge 23 luglio 2009, n. 99, recante «Disposizioni per lo sviluppo e l’internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia»), danno rilievo alle varianti di tracciato, per le quali uno scostamento di portata anche trascurabile (m. 40) induce a configurare, in sede progettuale, l’obbligo di DIA (art. 1-sexies, comma 4-sexies, del decreto-legge n. 239 del 2003, aggiunto dall’art. 27, comma 24, lettera d), della legge n. 99 del 2009). In sede esecutiva, è parimenti richiesta la DIA per le varianti che assumano rilievo localizzativo (e tali sono quelle contenute nell’ambito del corridoio, corrispondente al tracciato, individuato in sede di approvazione del progetto ai fini urbanistici: comma 4-quaterdecies dello stesso art. 1-sexies, anch’esso aggiunto dall’art. 27, comma 24, lettera d), della legge n. 99 del 2009). Lo ius superveniens, dunque, pur se formulato nello specifico settore della sicurezza e dello sviluppo del sistema elettrico nazionale, evidenzia il contrasto della disciplina regionale con i principi della legislazione statale, e avvalora il dubbio di costituzionalità del ricorrente nell’ottica della tutela del paesaggio cui non è indifferente una diversa configurazione del tracciato di elettrodotti, al pari di ogni altra opera lineare, come riconosciuto dalla giurisprudenza comunitaria (Corte di giustizia CE, 16 settembre 2004, in causa C-227/01) e amministrativa (ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 4 aprile 2008, n. 1414; Cons. St., sez. IV, 30 gennaio 2006, n. 295). Ne consegue l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4, della legge della Regione Puglia n. 25 del 2008, nella parte in cui, comprendendo tra gli interventi di manutenzione ordinaria le varianti di tracciato degli impianti elettrici esistenti, concordate con i proprietari dei fondi interessati e le amministrazioni interessate, ha l’effetto di sottrarle alla valutazione d’impatto ambientale. 2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita altresì della legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 7, della stessa legge regionale, nella parte in cui: a) prevede che l’avviso di deposito della domanda di autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio di linee ed impianti elettrici sia pubblicato solo sul sito web della Regione e non anche a mezzo stampa su un quotidiano a diffusione regionale o provinciale; b) non include tra le informazioni che devono essere contenute nell’avviso al pubblico una breve descrizione del progetto e dei suoi possibili impatti ambientali; c) indica in soli quindici giorni il termine per il deposito e la consultazione degli atti e in soli trenta giorni quello per la presentazione di eventuali osservazioni o opposizioni da parte di titolari di interessi pubblici o privati. Sarebbero violati gli artt. 10, 11 e 117, primo comma, e secondo comma, lettere a) e s), Cost., in quanto, comprimendo l’esercizio del diritto dei cittadini alla partecipazione alle procedure decisionali, si farebbero venire meno le garanzie che in proposito l’art. 6, paragrafi 2, 3 e 4 della direttiva 85/337/CEE, impongono agli Stati membri di assicurare, oltre a quelle previste dall’art. 24 del Codice dell’ambiente. 2.1. – La questione non è fondata. 2.2. – Il ricorrente parte, infatti, dall’erroneo presupposto che la procedura autorizzatoria, di competenza regionale, per progetti relativi a linee e impianti elettrici con tensione fino a 150.000 V, coincida con la procedura di VIA. I due procedimenti, invece, sono autonomi e finalizzati alla cura di interessi distinti, pur se l’esito della VIA condiziona il merito della procedura autorizzatoria. Sebbene sia indubbio il collegamento, in termini di utilità concreta e finale per il richiedente, tra il procedimento diretto alla espressione del giudizio di compatibilità ambientale per la realizzazione di un impianto ed il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione, sono distinte le norme che individuano le autorità coinvolte e le rispettive modalità e termini per il compimento degli atti. Il ricorrente non tiene conto infatti che, per le opere sulle quali la Regione è chiamata a effettuare la valutazione di compatibilità ambientale, è la legge della Regione Puglia 12 aprile 2001, n. 11 (Norme sulla valutazione dell’impatto ambientale) che scandisce tempi e adempimenti, in modo sostanzialmente conforme all’art. 24, commi 2, 3 e 4, del Codice dell’ambiente. Infatti, l’art. 11 della predetta legge regionale dispone che il proponente provvede al deposito presso gli uffici competenti del progetto definitivo e dello stesso studio di impatto ambientale, redatto in contraddittorio con l’autorità competente, e fa pubblicare nel Bollettino Ufficiale della Regione, nonché in un quotidiano nazionale e in uno locale diffuso nel territorio interessato, l’annuncio dell’avvenuto deposito; la fase partecipativa è articolata dal successivo art. 12 in complessivi sessanta giorni, con termine intermedio di trenta giorni per la presentazione di osservazioni, dieci giorni per la trasmissione al proponente, e ulteriori venti giorni per controdeduzioni di quest’ultimo. 3. – Il Presidente del Consiglio dei ministri ha censurato anche l’art. 19, comma 2, della legge regionale n. 25 del 2008 nella parte in cui attribuisce alle Province il compito di sottoporre a controllo i dati relativi ai valori di campo elettrico e magnetico prodotti dalle reti elettriche, e di comunicarli successivamente all’ARPA Puglia, mentre secondo i principi fondamentali della disciplina statale in materia di «controlli delle emissioni magnetiche, elettriche od elettromagnetiche», dettati dall’art. 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sull’esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), le competenze in materia di controllo e di vigilanza sanitaria ed ambientale sono assegnate alle amministrazioni comunali e provinciali, che le esercitano tramite le Agenzie regionali e provinciali per la protezione dell’ambiente (ARPA e APPA). Sarebbe configurabile, secondo il ricorrente, la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., trattandosi di legislazione concorrente. 3.1. – La questione non è fondata. 3.2. – L’art. 19 della legge regionale n. 25 del 1998 istituisce il catasto informatico regionale degli elettrodotti. La norma è attuativa della funzione che l’art. 8, comma 1, lettera d), della legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sull'esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), attribuisce alle Regioni, di realizzazione e gestione, in coordinamento con il catasto nazionale di cui all’articolo 4, comma 1, lettera c), della stessa legge, di un catasto delle sorgenti fisse dei campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, al fine di rilevare i livelli dei campi stessi nel territorio regionale, con riferimento alle condizioni di esposizione della popolazione. Il catasto regionale degli impianti elettromagnetici è stato istituito, presso l’ARPA, dall’art. 11 della legge regionale 8 marzo 2002, n. 5 (Norme transitorie per la tutela dall’inquinamento elettromagnetico prodotto da sistemi di telecomunicazioni e radiotelevisivi operanti nell’intervallo di frequenza fra O Hz e 300 GHz). Il comma 4 dello stesso art. 8 della legge n. 36 del 2001, rimette alla disciplina regionale la definizione delle competenze che spettano alle Province ed ai Comuni nelle materie di cui al comma 1. La norma regionale censurata attribuisce alle Province la rilevazione dei dati relativi ai valori di campo elettrico e magnetico prodotti dalle reti elettriche, in conformità alle funzioni attribuite dall’art. 20 della legge regionale 30 novembre 2000, n. 17 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi in materia di tutela ambientale) tra le quali rientra (comma 1, lettera b) «il controllo e la vigilanza sulle suddette reti circa l’osservanza dei limiti e dei parametri previsti dalla normativa vigente in materia di tutela dall’inquinamento elettromagnetico». Tali competenze sono state, più di recente, confermate dall’art. 5, comma 1, della legge regionale 8 marzo 2002, n. 5. L’organizzazione della Regione Puglia, in ordine alle competenze in materia di inquinamento da elettrodotti, è conforme all’art. 14 della legge quadro statale, n. 36 del 2001, sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, che attribuisce alle Province e ai Comuni le funzioni di controllo e di vigilanza sanitaria e ambientale sulle fonti di inquinamento. Tali amministrazioni, al fine di esercitare dette funzioni, «utilizzano le strutture delle Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente, di cui al decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 1994, n. 61». La normativa richiamata, istitutiva delle Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (art. 1, introdotto dalla legge n. 61 del 1994, di conversione del decreto-legge n. 496 del 1993, recante «Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali e istituzione della Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente»), definisce i compiti di tali strutture organizzative, e afferma il ruolo centrale delle Province nelle funzioni amministrative in materia ambientale (art. 2), alle cui “dipendenze funzionali” le Agenzie sono poste, nell’espletamento delle attività tecnico-scientifiche loro demandate (sent. 336 del 2005); così anche nella legislazione regionale, in base agli artt. 2 e 3 della legge della Regione Puglia 22 gennaio 1999, n. 6 (Sistema regionale della prevenzione. Istituzione dell’Agenzia regionale per la protezione ambientale – A.R.P.A.). Non c’è allora contraddizione nella legge censurata tra la riaffermazione della titolarità provinciale del controllo sulle fonti di inquinamento elettromagnetico, e la collocazione presso l’ARPA del Catasto informatico degli elettrodotti, inquadrandosi l’attività dei due soggetti in ambiti diversi, attinenti, riguardo alla Provincia, alla responsabilità politico-istituzionale, e riguardo all’ARPA, all’espletamento di compiti tecnico-scientifici. 4. – Il ricorso in epigrafe censura, infine, l’art. 20, comma 2, della legge regionale n. 25 del 2008, che riguardo agli elettrodotti aventi tensione inferiore a 150.000 V, già in esercizio prima della data di entrata in vigore della legge regionale e per i quali non sia stata già rilasciata l’autorizzazione alla costruzione ed all’esercizio, prevede che la pubblicazione sul sito informatico della Regione di apposita domanda dell’esercente – da presentare entro due anni dall’entrata in vigore della legge regionale allegando elenco degli impianti, e attestando, con assunzione di responsabilità, la rispondenza degli stessi alle norme vigenti – equivale all’autorizzazione. Secondo il ricorrente, la norma finirebbe per sottrarre gli impianti di trasporto dell’energia elettrica, realizzati dopo il 3 luglio 1988, data di entrata in vigore della direttiva comunitaria 85/335/CEE, alla valutazione d’impatto ambientale o comunque alla preventiva verifica di assoggettabilità di cui all’art. 20 del Codice dell’ambiente. Anche in questo caso il ricorrente ritiene che la disposizione si ponga in contrasto con gli artt. 10, 11 e 117, primo comma, e secondo comma, lettere a) ed s), Cost. 4.1. – La questione non è fondata. 4.2. – Il ricorso statale presuppone l’obbligo di una procedura successiva di VIA, in modo che, se anche l’impianto sia per qualche ragione già in esercizio, quella verifica di compatibilità ambientale debba essere comunque esperita. Dal sistema normativo regionale si ricava la conformità della norma impugnata alla disciplina della VIA. Il presupposto di applicabilità dell’art. 20, comma 2, della legge regionale n. 25 del 2008, oggetto di censura, per cui la pubblicazione della domanda sul sito web della Regione equivale ad autorizzazione, è che l’impianto non fosse autorizzato in precedenza. Ma la procedura per il conseguimento dell’autorizzazione, abbreviata che sia, non toglie, in base al vincolo esistente tra procedura autorizzatoria e subprocedimento di VIA, che quest’ultima debba comunque essere esperita, quale condizione per la validità stessa dell’autorizzazione. Lo dimostra l’obbligo posto all’esercente di attestare sotto la propria responsabilità, all’atto di proposizione della domanda, la rispondenza degli impianti alle norme vigenti, e nella condizione si deve comprendere anche l’avvenuto accertamento della compatibilità ambientale. Come chiarito, la norma assume quale presupposto l’assenza di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio dell’elettrodotto: disciplinando il conseguimento dell’autorizzazione, essa non esime certo dall’esperimento della procedura di verifica ambientale, senza di che l’autorizzazione non sarebbe valida. Un dubbio potrebbe sorgere solo ove, come adombrato dall’Avvocatura ricorrente, la norma riguardasse (o riguardasse anche) gli elettrodotti costruiti e posti in esercizio prima dell’entrata in vigore della normativa europea, che erano provvisoriamente autorizzati sulla base della peculiare procedura d’urgenza disciplinata dall’art. 113 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici). La titolarità di un’autorizzazione, per gli impianti in esercizio da tempo, porrebbe infatti la questione della sottoponibilità alla procedura di VIA, quando l’impatto ambientale fosse già avvenuto. Al contrario, per gli impianti esistenti da lunga data, anteriore alla scadenza del termine posto agli Stati membri per l’attuazione della direttiva comunitaria che ha reso obbligatoria la procedura di VIA, la questione di preventiva valutazione dell’impatto ambientale non si pone. La funzione di verifica di compatibilità riguarda i progetti dei nuovi impianti, secondo una moderna concezione, avvertita dagli ordinamenti più evoluti, di ponderare l’esigenza di nuove opere con riferimento ai valori ambientali concepiti nel loro complesso. La stessa definizione di “impatto ambientale”, dell’art. 5, comma 1, lettera c), del Codice dell’ambiente, come «alterazione qualitativa e/o quantitativa, diretta ed indiretta, a breve e a lungo termine, permanente e temporanea, singola e cumulativa, positiva e negativa dell’ambiente, inteso come sistema di relazioni fra i fattori antropici, naturalistici, chimico-fisici, climatici, paesaggistici, architettonici, culturali, agricoli ed economici, in conseguenza dell’attuazione sul territorio di piani o programmi o di progetti nelle diverse fasi della loro realizzazione, gestione e dismissione, nonché di eventuali malfunzionamenti», mutua una concezione culturale che è propria dalla direttiva n. 85/337/CEE, nel cui preambolo si legge come «la migliore politica ecologica consiste nell’evitare fin dall’inizio inquinamenti ed altre perturbazioni, anziché combatterne successivamente gli effetti e affermano che in tutti i processi tecnici di programmazione e di decisione si deve tener subito conto delle eventuali ripercussioni sull’ambiente». Questa è la ragione per cui la disciplina, comunitaria e statale, della VIA, non contempla un capitolo relativo alle opere già realizzate, il progetto delle quali è già stato attuato. Riguardo agli impianti esistenti, la necessità di VIA può proporsi solo per «modifiche dei progetti elencati negli allegati che comportino effetti negativi apprezzabili per l’ambiente» (art. 20, comma 1, lettera b, Codice dell’ambiente). La valutazione di impatto ambientale deve essere effettuata in relazione al progetto definitivo e non può essere rimessa alla fase esecutiva della progettazione, dato che solo nella prima fase è configurabile una strategia preventiva, secondo le finalità della procedura di VIA. Lo spartiacque è dunque costituito dalla data del 3 luglio 1988, corrispondente alla scadenza del termine di attuazione della direttiva 85/337/CEE. Si può, quindi, affermare che la sottoponibilità a VIA degli impianti esistenti si pone ove non esista un’autorizzazione, o, in dipendenza dell’avvenuto accertamento di irregolarità dell’impianto, la conseguente revoca dell’autorizzazione ripristini una situazione pre-autorizzatoria per cui il conseguimento di un nuovo titolo è subordinato all’esperimento della procedura di VIA. Al riguardo l’art. 29 del Codice dell’ambiente dispone che «in caso di annullamento in sede giurisdizionale o di autotutela di autorizzazioni o concessioni rilasciate previa valutazione di impatto ambientale o di annullamento del giudizio di compatibilità ambientale, i poteri di cui al comma 4 sono esercitati previa nuova valutazione di impatto ambientale». Analogamente, si pone la necessità della VIA ogni volta che si debba procedere al rinnovo dell’autorizzazione (in tal senso la sentenza n. 1 del 2010), o anche quando, da un regime di provvisorietà autorizzativa, si passi alla necessaria verifica in funzione del conseguimento di un’autorizzazione definitiva: ed è il caso degli elettrodotti autorizzati ab antiquo in base all’art. 113 del r.d. n. 1775 del 1933. Per questi, dunque, la procedura abbreviata di autorizzazione di cui al comma 2 dell’art. 20 della legge della Regione Puglia n. 25 del 2008, non toglie che la VIA debba comunque essere esperita. per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 4, della legge della Regione Puglia 9 ottobre 2008, n. 25 (Norme in materia di autorizzazione alla costruzione ed esercizio di linee e impianti elettrici con tensione non superiore a 150.000 volt), nella parte in cui, comprendendo tra gli interventi di manutenzione ordinaria le varianti di tracciato concordate con i proprietari dei fondi interessati e le amministrazioni interessate, le sottrae alla verifica di assoggettabilità dell’opera alla valutazione d’impatto ambientale; dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 7, della citata legge della Regione Puglia n. 25 del 2008, sollevata, in riferimento agli articoli 10, 11 e 117, primo comma e secondo comma, lettere a) e s), della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe; dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 19, comma 2, della stessa legge della Regione Puglia n. 25 del 2008, sollevata, in riferimento all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe; dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 20, comma 2, della citata legge della Regione Puglia n. 25 del 2008, sollevata, in riferimento agli articoli 10, 11 e 117, primo comma e secondo comma, lettere a) e s), della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe. Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2010. F.to: Francesco AMIRANTE, Presidente Alfio FINOCCHIARO, Redattore Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere Depositata in Cancelleria il 26 marzo 2010. |
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