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Consiglio di Giustizia Amministrativa,  Sezione Giurisdizionale, 3 agosto 2007, n. 711.

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo italiano

 Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana in sede giurisdizionale ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello n. 958/2006, proposto da
ASSESSORATO REGIONALE AI BENI CULTURALI E AMBIENTALI E DELLA PUBBLICA ISTRUZIONE e SOPRINTENDENZA AI BENI CULTU-RALI DI PALERMO, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege, in Palermo, via A. De Gasperi, n. 81;
c o n t r o
l’API HOLDING s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappre-sentata e difesa dagli avv.ti Giovanni Pitruzzella e Carlo Comandè, con domicilio eletto in Palermo, presso lo studio dei medesimi, in via Nunzio Morello n. 40;
e nei confronti
del COMUNE DI SAN MAURO CASTELVERDE, in persona del legale rappre-sentante pro tempore, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza n. 156, in data 19 gennaio 2006, del Tribunale Amministrativo Re-gionale della Sicilia, Palermo, I;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della API Holding s.p.a.;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il Consigliere Pier Giorgio Trovato; uditi, alla pubblica udienza del 9 novembre 2006, l’avv. dello Stato Dell’Aira per l’Amministrazione regionale e l’avv. M.B. Miceli, su delega dell’avv. G. Pitruzzella, per la società appellata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
1. La società API HOLDING s.p.a., a suo tempo, presentò al Comune di San Mauro Castelverde, all’Assessorato regionale territorio ed ambiente ed alla Soprintendenza per i beni culturali ed ambientali di Palermo, un progetto per la realizzazione di un impianto eolico nelle località Portella Taverna, Pizzo Volturo, Contrada Femmina Morta, Serra di Prato, Contrada Cerrito, Monte Canalicchio, Cozzo Don Natale, Passo della Ciambra, Cozzo Uruso, Costa Colombo, Cozzo Corvo e Timpa del Grillo, tutte ubicate nel territorio del Comune di San Mauro Castelverde, chiedendo alla Regione Siciliana l’autorizzazione paesaggistica ex articolo 151 del d.lgs. 29 ottobre 1999 n. 490.
A seguito di richiesta dell’Assessorato regionale in data 20 marzo 2003 la società modificò il progetto già depositato presso la Soprintendenza integrandolo con nuova documentazione.
La Soprintendenza, che in mancanza della suddetta documentazione inte-grativa, aveva già espresso parere contrario al rilascio del nulla osta (nota prot. n. 4080/N del 14 luglio 2003), reiterava il provvedimento di diniego anche sul nuovo progetto (nota prot. n. 7525/N del 21 ottobre 2003).
Entrambi i provvedimenti erano impugnati innanzi al Tribunale ammini-strativo regionale della Sicilia, Palermo, che con sentenza n. 2080 del 27 luglio 2004 accoglieva il ricorso e annullava i provvedimenti di diniego per difetto di motivazione.
La Soprintendenza con nota n. 1037/N del 8 febbraio 2005, negava nuo-vamente il rilascio del nulla osta.
La società API HOLDING s.p.a. ricorreva allora nuovamente al Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Palermo per l’annullamento del sopravvenu-to diniego.
Deduceva:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 come recepito in Sicilia dalla legge regionale 30 aprile 191, n. 10; eccesso di potere sotto il profi-lo della carenza di motivazione; violazione dell’art. 97 Cost. sull’assunto che il provvedimento di diniego non era motivato in maniera completa ed esaustiva, in quanto basato esclusivamente sulla prevalenza dei profili di tutela paesaggistica e carente di una adeguata valutazione degli interessi contrapposti; il provvedimento impugnato ha omesso di considerare una simile prospettiva, limitandosi ad illu-strare le caratteristiche geo-morfologiche dell’area di insediamento degli aeroge-neratori, senza individuare in modo specifico i profili di disvalore di siffatte opere, e senza fare riferimento ad eventuali possibili accorgimenti o ridimensionamenti che ne consentirebbero un armonico inserimento nel contesto paesaggistico di riferimento; generico risultava anche il riferimento della esistenza (in precedenza non segnalata e comunque non determinante ai fini del diniego di nulla osta) di un’area archeologica all’interno del sito interessato;
2) violazione e falsa applicazione dell’articolo 146 del d.lgs 42/2004 (corrispon-dente all’art. 151 del d.lgs. n. 490/1999) ed eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento dalla causa tipica, sostenendosi che il provvedimento impugnato era difforme rispetto ai parametri legislativi che disciplinano l’esercizio del potere di valutazione della compatibilità paesaggistica degli interventi sul territorio, poiché carente di qualsiasi profilo di comparazione tra i fini che il vincolo paesaggistico intende tutelare e gli interessi economici coinvolgenti il progetto da realizzare. Inoltre in armonia con il protocollo di Kyoto sottoscritto in data 11 dicembre 1997 e poi ratificato con legge 1 giugno 2002, n. 120, la Regione siciliana in data 24 marzo 1999 aveva stipulato un protocollo di intenti, con il quale si era impegnata ad attivare tutti gli strumenti più adeguati al fine di consentire l’effettuazione degli investimenti della API HOLDING nell’interesse superiore dello sviluppo infra-strutturale della Regione e dell’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili;
3) violazione e falsa applicazione degli articoli 146 e 142, comma 1 lett. G) del d.lgs 42/2004 (corrispondenti agli artt. 151 e 146 comma 1 lett. G del d.lgs. n. 490/1999); violazione e falsa applicazione del decreto A.R.T.A. del 10/9/2003 avente ad oggetto “Direttive per l’emis-sione dei provvedimenti relativi a progetti per la produzione di energia mediante lo sfruttamento del vento” ed eccesso di potere per erroneità dei presupposti di fatto e di diritto, rilevandosi che le valuta-zioni operate dalla Soprintendenza per motivare incidevano in competenze dell’Assessorato regionale territorio e ambiente in quanto non strettamente attinenti all’aspetto estetico dei beni tutelati. Tale Assessorato aveva espresso in data 9 di-cembre 2004 (n. 1275) il proprio giudizio positivo circa la compatibilità ambientale del progetto della società API HOLDING ricadente in Comune di San Mauro Ca-stelverde. Tale valutazione troverebbe riscontro nella relazione di sintesi redatta da professionisti e esperti della materia, incaricati dalla società in ordine alla valuta-zione di incidenza ambientale. L’atto della Soprintendenza non terrebbe conto delle modifiche apportate al progetto dalla società richiedente (minor numero di aeroge-neratori e loro insediamento al di fuori delle aree boschive).
2. Con sentenza n. 156, in data 19 gennaio 2006, ritenendo fondato e assorbente il primo motivo, il TAR accoglieva il ricorso e annullava l’atto impu-gnato, salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti di competenza della Amministra-zione.
La sentenza è stata appellata dall’Assessorato regionale ai beni culturali e ambientali e della pubblica istruzione - Soprintendenza ai beni culturali di Palermo.
Si è costituita in giudizio la API Holding s.p.a., che:
- ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per carenza di interesse, sostenendosi che la parte appellante non ha contestato puntualmente le argomentazioni svolte dal TAR nell’accogliere il ricorso; l’appello infatti si limiterebbe a censurare un aspet-to della motivazione della sentenza appellata (necessità di ponderazione e di con-temperamento di tutti gli interessi interferenti) ma non anche quello concernente la assoluta carenza di motivazione;
- ha controdedotto alle censure svolte nell’appello;
- ha riproposto le censure assorbite dal TAR.
3. Alla pubblica udienza del 9 novembre 2006, l’appello è passato in decisione.
D I R I T T O
1. L’appello è fondato.
2. Oggetto del contendere è l’atto n. 1037/N in data 8 febbraio 2005, con il quale la Soprintendenza ai beni culturali di Palermo ha ribadito il diniego di nulla osta al progetto presentato dalla API Holding s.p.a., per la realizzazione di un im-pianto eolico in Comune di San Mauro Castelverde.
Il diniego si fonda sulla preliminare considerazione che l’impianto eolico se realizzato arrecherebbe nocumento ad un contesto che ancora oggi conserva condizioni di elevatissimo interesse naturalistico, paesaggistico, storico e archeo-logico.
A tale considerazione segue una dettagliata descrizione delle caratteristiche della località interessata dall’impianto e un’analisi del progettato insediamento (complessivamente 76 aerogeneratori).
Si sottolinea poi che contrariamente a quanto esposto nella relazione tec-nica-descrittiva allegata al progetto, dalla documentazione cartografica e biblio-grafica esistente in Ufficio, si è riscontrato che parte degli interventi progettuali ricadrebbe all’interno di un Sito di Interesse Comunitario (S.I.C.) denominato Boschi di San Mauro Castelverde ITA 0020003, di particolare valenza naturalisti-ca, ritenuto pertanto ad elevata vulnerabilità e come tale da tutelare da qualsiasi intervento possa determinare compromissione, secondo quanto disposto dalle di-rettive del superiore Assessorato regionale BB.CC.AA. per la tutela di habitat di particolare pregio paesaggistico, naturalistico e ambientale impartite con nota n. 2843 del 19 luglio 2000.
Sulla base di tali premesse nel diniego la Soprintendenza conclude come segue:
- considerato che le strutture necessarie alla realizzazione della centrale eolica (n. 76 aero generatori) verrebbero posizionate sui crinali montani dell’ambito in esa-me;
- considerato che ciò comporterebbe la costruzione di una serie di opere accesso-rie (strade di accesso al cantiere per circa 7,7 km, cavidotti, cabine di impianto, profondi sbancamenti per la posa in opera delle fondazioni delle torri) la cui inci-denza sul territorio provocherebbe un non trascurabile impatto percettivo, una pesante interferenza visiva e un forte deterioramento della qualità dell’ambiente;
- considerato che gli interessi culturali e naturali emergenti nell’area in esame sopra evidenziati, risultano, negli aspetti con cui si manifestano, tra loro interdi-pendenti e inscindibili e rappresentano valori generali di per sè meritevoli di atten-ta e puntuale tutela;
- si ritiene che il progetto sia incompatibile con la tutela paesaggistica e pertanto non può essere approvato.
3. In accoglimento di ricorso della API Holding s.p.a., il TAR con la sentenza appellata ha annullato l’atto sopra indicato, ritenendo fondato e assorbente il primo motivo, con il quale si deduceva difetto di motivazione; sull’assunto che il provve-dimento di diniego non era motivato in maniera completa ed esaustiva, in quanto basato esclusivamente sulla prevalenza dei profili di tutela paesaggistica e carente di una adeguata valutazione degli interessi contrapposti.
In relazione all’appello dell’Assessorato regionale ai beni culturali e am-bientali e della pubblica istruzione e della Soprintendenza ai beni culturali di Pa-lermo la società eccepisce che la parte appellante non ha contestato puntualmente le argomentazioni svolte dal TAR nell’accogliere il ricorso e che pertanto l’appello dovrebbe ritenersi inammissibile.
Più esattamente la resistente sostiene che la parte appellante contesta solo l’assunto del TAR, secondo cui la determinazione della Soprintendenza si sarebbe dovuta adottare con un bilanciamento tra l’interesse paesaggistico e i contrapposti interessi coinvolti. Il TAR avrebbe invece formulato ulteriori considerazioni, po-nendo in rilievo il palese difetto di motivazione in cui era incorsa la Soprintenden-za sotto due distinti profili: da una parte per la mancanza di una specifica e detta-gliata esposizione delle ragioni di effettiva incompatibilità paesaggistica, da valu-tarsi con specifico riferimento all’area interessata e alle caratteristiche degli aero-generatori progettati dalla API Holding s.p.a., e dall’altra per la mancanza, nel provvedimento impugnato di qualsiasi considerazione in ordine alla possibilità di un bilanciamento tra l’interesse paesaggistico e il confliggente interesse alla salu-brità ambientale.
L’eccezione è infondata.
In proposito il Collegio condivide l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui è dovere del giudice interpretare il gravame ed esaminare le censure ancorché (in ipotesi) non organicamente articolate, ricavandole dal contesto del ricorso, ivi comprese l'esposizione in fatto, e dal contesto della richiesta avanzata (Consiglio Stato, sez. IV, 7 giugno 2005, n. 2930; Consiglio Stato, sez. V, 24 ottobre 2001, n. 5599).
Nel caso di specie le censure di appello svolte dalla Amministrazione ap-paiono idonee a confutare il ragionamento del TAR.
E’ vero infatti che la contestazione riguarda principalmente la questione del bilanciamento tra interessi paesaggistici e altri interessi interferenti nella determi-nazione affidata, ma è altrettanto vero che da un lato l’appellante richiama le difese di primo grado e l’assunto circa l’analiticità delle considerazioni svolte dalla So-printendenza (tali da rendere difficilmente ipotizzabile una parte argomentativa più completa) e che dall’altro la tesi svolta dall’appellante (per escludere la necessità di un bilanciamento con interessi estranei alla sfera di competenza della Soprinten-denza) implica di per sè una censura alla tesi del TAR circa la necessità sul punto di una specifica motivazione.
4. Ciò premesso il Collegio ritiene che nella specie la ponderazione da parte della Soprintendenza degli interessi interferenti nella fattispecie sia congrua, in quanto fondata su una sufficiente ricostruzione e valutazione degli elementi in fatto rilevanti nella fattispecie (caratteristiche dell’impianto da insediare e dell’area inte-ressata, nonché ragioni ostative al rilascio del nulla osta paesaggistico, alla stregua di ampie considerazioni sul pregio non solo paesaggistico, ma anche ambientale, storico e archeologico dell’area interessata).
Quanto sopra appare utile a giustificare il provvedimento negativo, non rientrando nelle competenze della Soprintendenza, al di là di una attenta compara-zione dell’interesse paesaggistico (rispetto agli interventi progettati), sacrificare il detto interesse per perseguire altri interessi non affidati alle sue cure (nella specie sviluppo delle fonti energetiche alternative e più in generale sviluppo economico della zona).
Un tale risultato può se mai essere il frutto di procedure aperte al contribu-to di tutti gli organi interessati alla vicenda (in particolare attraverso le conferenze di servizi; cfr. art. 12 del d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387).
D’altra parte il dato sulla valenza degli impianti in questione sotto il profilo della salute e dello sviluppo economico può ritenersi implicito in relazione alla caratteristiche degli impianti medesimi, ma non può sottrarre dette strutture dalla valutazione (sorretta, come nella specie da adeguata istruttoria, compreso un so-pralluogo) delle incidenze sugli interessi primari sottostanti alla autorizzazione paesaggistica (arg. da Consiglio Stato Ad. plen., 14 dicembre 2001, n. 9; Consiglio Stato, sez. VI, 24 febbraio 2005, n. 680).
Queste considerazioni, portano a disattendere anche i motivi non esaminati dal TAR e riproposti dalla parte resistente.
Si sostiene in particolare che:
- in forza degli artt. 146 e 142 d. lgs. n. 42/2004 la Soprintendenza non può assu-mere una posizione di assoluta e aprioristica chiusura nei confronti della realizza-zione di interventi sulle aree vincolate, ma al contrario deve valutare in concreto se in relazione alle specifiche caratteristiche e dell’area e dell’intervento, l’installazione richiesta possa essere realizzata, e in che termini, senza nocumento per il paesaggio;
- le competenze della Soprintendenza sono limitate alla espressione di un nulla osta in relazione all’aspetto estetico dei beni tutelati e non anche alla loro valenza più specificamente naturalistica ed ambientale;
- esorbita dalle competenze della Soprintendenza (in relazione al decreto A.R.T.A. del 10 settembre 2003) il riferimento motivazionale alla circostanza che parte degli interventi progettuali ricadrebbero all’interno di un Sito di Interesse Comunitario (S.I.C.) denominato Boschi di San Mauro Castelverde ITA 0020003, di particolare valenza naturalistica; la relativa procedura mette capo esclusivamente all’Assessorato regionale territorio e ambiente; allo stato come evidenziato anche da uno studio commissionato dalla società, non esistono nella zona elementi di incompatibilità, ma al contrario una situazione di degrado dell’area interessata dall’impianto eolico e da questo non incisa in modo significativo dal punto di vista della visibilità e dell’impatto visivo;
- il diniego di nulla osta è stato formulato sulla base della prima stesura del proget-to e non sull’ultima (in particolare quanto alla dislocazione e al numero degli aero-generatori).
Tali argomentazioni sono superabili alla stregua del seguente rilievo:
- in forza dell’art. 146 citato la Soprintendenza, pur dovendo secondo i principi generali perseguire l’interesse pubblico affidatole con il minor sacrificio possibile per gli interessi interferenti contrari, non è tenuta a sacrificare il pubblico interesse affidatole per valutazioni estranee alla sua sfera di competenza.
Quanto sopra si desume ora anche dall’art. 146 citato s.m.i., laddove si sta-bilisce che
5. La domanda di autorizzazione dell'intervento indica lo stato attuale del bene interessato, gli elementi di valore paesaggistico presenti, gli impatti sul paesaggio delle trasformazioni proposte e gli elementi di mitigazione e di compensazione necessari.
6. L'amministrazione competente, nell'esaminare la domanda di autorizzazione, verifica la conformità dell'intervento alle prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici e ne accerta: a) la compatibilità rispetto ai valori paesaggistici riconosciuti dal vincolo ed alle finali-tà di tutela e miglioramento della qualità del paesaggio individuati dalla dichiara-zione di notevole interesse pubblico e dal piano paesaggistico; b) la congruità con i criteri di gestione dell'immobile o dell'area indicati dalla dichiarazione e dal piano paesaggistico.
- il nulla osta va quindi rilasciato sulla base della valutazione dell’interesse paesag-gistico e degli interessi correlati, non risultando corretta la tesi secondo cui la rela-tiva valutazione sarebbe limitata all’aspetto estetico;
- tanto trova conferma, quanto al caso di specie, nell’art. 142 secondo cui:
1. sono comunque sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: per il loro interesse paesaggistico.
f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi;
g) i territori coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti dall'articolo 2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227;
- le Soprintendenze devono tenere in adeguato conto le valenze naturalistico am-bientali dei siti di importanza comunitaria e delle zone di protezione speciale in forza di direttiva assessorile (n. 2843, in data 19 luglio 2000);
- allo stato degli atti l’impianto sembra incidere in zone boschive e comporta opere di indubbio impatto sull’area interessata sotto molteplici profili, che richiedono una valutazione complessiva degli organi interessati e che non può essere demandata alla sola Soprintendenza;
- la proposta riduzione (da 76 a 65) degli aerogeneratori non sembra rilevare in modo determinante sull’impatto dell’opera e sulla lesione dell’interesse paesaggi-stico.
5. Per le ragioni che precedono l’appello va accolto e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, va respinto l’originario ricorso n. 977/2005 proposto dalla API HOLDING s.p.a. avanti al TAR Sicilia, Palermo.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese dei due gradi di giudizio.
P. Q. M.
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana in sede giurisdizionale accoglie l’appello.
Compensa le spese dei due gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo, nelle camere di consiglio del 9 novembre e del 13 dicembre 2006, dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana in sede giurisdizionale, con l'intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Pier Giorgio Trovato, estensore, Claudio Zucchelli, Antonino Corsaro, Filippo Salvia, componenti.
Depositata in segreteria
il 3 agosto 2007