ll Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Lecce - Sezione Seconda, 18 luglio 2006, n. 4006

ll Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Lecce - Sezione Seconda, 18 luglio 2006, n. 4006

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo italiano

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Seconda Sezione di Lecce, nelle persone dei signori Magistrati:
ANTONIO CAVALLARI, Presidente
TOMMASO CAPITANIO, Referendario, relatore
SILVANA BINI, Referendario
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 666/2006, proposto da VODAFONE OMNITEL N.V., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv. Piernicola e Francesco De Leonardis, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Pierluigi Portaluri, in Lecce, Via Imbriani, 24,
contro
COMUNE di GROTTAGLIE, in persona del Sindaco p.t., non costituito,
per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione,
- della nota prot. 0002985 del 6.2.2006, pervenuta in data 11.2.2006, con la quale il Responsabile dello Sportello Unico per l’edilizia del Comune di Grottaglie ha diffidato la ricorrente dal procedere alla esecuzione delle opere di cui alla denunzia di inizio attività presentata per la installazione di una stazione radio base con sistema UMTS e tratte in ponte radio da ubicarsi sul lastrico solare dell’edificio sito in Piazza Regina Elena, 5;
- della deliberazione del C.C. n. 50 del 19.7.2002, recante l’approvazione del “Regolamento relativo alle installazioni ed esercizio degli impianti fissi delle telecomunicazioni e radiotelevisivi”;
- degli artt. 7 e 18 del Regolamento edilizio comunale approvato con delibera di C.C. n. 47 dell’1.10.2004;
- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.
Visto il ricorso, con i relativi allegati, e tutti gli atti di causa;
Vista la domanda cautelare proposta unitamente al ricorso;
Vista l’ordinanza 24.6.2006, n. 706, con cui è stata disposta istruttoria;
Uditi nella camera di consiglio del 13 luglio 2006 il relatore, Ref. Tommaso Capitanio, e, per la società ricorrente, l’avv. Carla De Leonardis, in sostituzione di Piernicola e Francesco De Leonardis.
Considerato che nel ricorso sono dedotti i seguenti motivi:
- Violazione DPCM 8.7.2003. Violazione artt. 8 e 16 L. n. 36 del 22.2.2001. Eccesso di potere per carenza d’istruttoria. Eccesso di potere per illogicità manifesta. Violazione dell’art. 3 L. 241/1990;
- Violazione e falsa applicazione artt. 4, 86, 87 e 88 D. Lgs. n. 259/2003 e dell’art. 4 del D.L. n. 315/2003, convertito in Legge n. 5/2004. Eccesso di potere per ingiustificato aggravamento del procedimento. Violazione del principio del procedimento minimo: art. 1, comma 2, L. 241/1990. Violazione delle norme in materia di semplificazione: art. 20 L. 59/1997 e s.m.i.; L. 8.3.1999, n. 50; L. 24.11.2000, n. 340; T.U. n. 445/2000;
- Eccesso di potere per assoluta irragionevolezza e mancato contemperamento di interessi. Difetto di istruttoria. Violazione delle norme che configurano il servizio di telecomunicazioni come servizio pubblico: art. 2 DPR 19.9.1997, n. 318; direttiva CE 22/2002; DPR 2 dicembre 1994; art. 231 del DPR 29.3.1973, n. 156;
- Violazione art. 6 della L. n. 15 dell’11.2.2005. Violazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990;
- Violazione artt. 86 e 90 del D. Lgs. n. 259 dell’1.8.2003.
Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.
1. La società ricorrente impugna sia la nota prot. 0002985 del 6.2.2006, pervenuta in data 11.2.2006, recante il diniego dell’autorizzazione ad installare una stazione radio base (SRB) per telefonia mobile su immobile sito nel territorio del Comune di Grottaglie, sia le norme regolamentari presupposte rispetto all’atto di diniego, ed in particolare l’art. 3 del Regolamento comunale sulle antenne (che vieta l’installazione delle SRB nelle zone densamente abitate e a ridosso di edifici destinati alla permanenza delle persone per più di quattro ore giornaliere), gli artt. 7 e 18 del R.E.C. (che impongono il rilascio del permesso di costruire anche per le SRB) e il vigente P.R.G. (nella parte in cui impedisce, nelle zone classificate A/2, la realizzazione di impianti tecnologici sui lastrici solari).
Il diniego si fonda appunto sull’asserito contrasto dell’intervento lato sensu edilizio voluto da Vodafone Omnitel con le predette norme regolamentari comunali, norme di cui la ricorrente asserisce invece l’illegittimità per i motivi indicati in epigrafe.
2. Il ricorso può essere esaminato nel merito, in quanto nel corso dell’iter di approvazione del vigente P.R.G. del Comune di Grottaglie – come è risultato a seguito dell’esecuzione dell’istruttoria disposta con l’ordinanza in epigrafe – non sono intervenute determinazioni della Conferenza di Servizi di cui all’art. 11, commi 9 e seguenti, della L.R. 27.7.2001, n. 20.
Pertanto, il presente ricorso è stato correttamente notificato al solo Comune, alla cui esclusiva volontà provvedimentali il vigente P.R.G. deve essere ascritto.
3. Ciò premesso, il Tribunale ritiene di dover accogliere il ricorso, in quanto sono fondati pressoché tutti i motivi dedotti dalla società ricorrente.
Peraltro, in ragione del fatto che le norme regolamentari invocate dal Comune a sostegno del diniego impugnato da Vodafone sembrano porsi completamente al di fuori dei principi elaborati negli ultimi anni in subiecta materia dalla giurisprudenza costituzionale ed amministrativa, il Collegio ritiene altresì di dover riepilogare lo stato dell’arte della materia, muovendo dalle conclusioni rassegnate in alcune recenti sentenze relative a vicende analoghe alla presente.
3.1. In particolare, nelle decisioni pubblicate il 2 luglio 2005 e contrassegnate dai numeri dal 3579 al 3584, il Tribunale ha esaminato ex professo tutte le principali questioni connesse ai procedimenti amministrativi finalizzati all’installazione delle stazioni radio base per telefonia, muovendo dalla considerazione, perfino banale, che la diffusione della telefonia mobile ha rappresentato, a partire dall’inizio degli anni ’90 del XX secolo, una delle rivoluzioni tecnologiche e sociali più rilevanti dell’epoca moderna, e ciò sia per le aziende e gli imprenditori, sia per i comuni cittadini, tanto da cambiare radicalmente le abitudini di vita delle moderne società. La telefonia mobile ha aperto quindi enormi possibilità di business, e, come sempre accade in questi casi, la progressiva diffusione della telefonia cellulare ha comportato la necessità, per le aziende del settore, di installare su tutto il territorio nazionale le antenne e gli altri impianti necessari per la copertura del servizio, non essendo ovviamente utili i vecchi impianti per la telefonia fissa, i quali sfruttano il sistema tradizionale del cavo (che raggiunge fisicamente l’abitazione o la sede aziendale dell’utente, mentre la telefonia cellulare si basa sulla trasmissione via etere del segnale, il che permette di poter usare l’apparecchio telefonico pressoché in ogni luogo). Altrettanto naturalmente, la diffusione esponenziale dei predetti impianti sul territorio ha fatto sorgere nella comunità scientifica e nella popolazione dubbi e paure circa i possibili effetti negativi per la salute umana, legati all’esposizione delle persone alle emissioni prodotte dalle c.d. stazioni radio base (SRB) e dagli altri impianti per la telefonia cellulare, che vengono disseminati anche a breve distanza dalle abitazioni, dagli uffici, dalle scuole, dai luoghi di cura e così via. La scienza, al riguardo, pur avendo ravvisato pericoli potenziali per la salute umana, non è ancora riuscita a pronunciare una parola definitiva e tranquillizzante, essendosi divisa fra coloro che, cifre alla mano, affermano l’esistenza di precise relazioni statistiche fra incremento di malattie tumorali ed esposizione alle emissioni elettromagnetiche e coloro che – sempre sulla base di analisi statistiche - negano la dimostrabilità di tali nessi.
3.2. Ed è a questo punto – ha ricordato ancora il TAR - che interviene il Legislatore (sia quello nazionale, sia quello comunitario, che ha adottato diverse direttive in materia di protezione dai campi elettromagnetici), il cui primo intervento significativo (tralasciando i DPCM 23.4.1992 e 28.9.1995 e la L. 6.8.1990, n. 223, aventi portata settoriale) è contenuto nella L. 31.7.1997, n. 249 (recante “Istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo”), e precisamente nell’art. 1, comma 6, let. a), n. 15, secondo cui l’Autorità, fra le altre cose, “…vigila sui tetti di radiofrequenze compatibili con la salute umana e verifica che tali tetti, anche per effetto congiunto di più emissioni elettromagnetiche, non vengano superati, anche avvalendosi degli organi periferici del Ministero delle comunicazioni…”. La stessa norma prosegue affermando che “…Il Ministero dell'ambiente, d'intesa con il Ministero della sanità e con il Ministero delle comunicazioni, sentiti l'Istituto superiore di sanità e l'Agenzia nazionale per la protezione dell'ambiente (ANPA), fissa entro sessanta giorni i tetti di cui al presente numero, tenendo conto anche delle norme comunitarie…”. Proprio in base a tale delega, il successivo D.M. n. 381/1998 del Ministero dell’Ambiente, d’intesa con i Ministeri della Sanità e delle Telecomunicazioni, ha provveduto a fissare i limiti di esposizione ai campi elettromagnetici, limiti notevolmente più rigidi di quelli vigenti negli altri Paesi europei.
Tuttavia, l’intervento più significativo a livello sistematico è rappresentato dalla successiva L. 22.2.2001, n. 36, non a caso definita dallo stesso Legislatore “legge quadro”, che, oltre a rinviare ad un successivo DPCM la fissazione dei limiti di esposizione alle emissioni (la delega, come è noto, è stata esercitata con il DPCM 8.7.2003, che però non contiene novità sostanziali rispetto al D.M. n. 381/1998), interviene anche sul riparto di competenze, in subiecta materia, fra i vari enti territoriali di cui si compone la Repubblica. La questione (che poi assume rilevanza decisiva in molti dei giudizi incardinati di fronte alla Consulta ed al giudice amministrativo) scaturisce dal fatto che gli interventi che gli operatori di telefonia mobile debbono realizzare per installare i propri impianti incidono innanzitutto, in quanto lato sensu edilizi, in maniera più o meno pesante, sull’assetto del territorio (quindi toccano una materia di competenza dei Comuni), dall’altro attengono anche alla tutela della salute, ossia ad una materia che, pur non essendo per l’ordinario attribuita alla competenza dei Comuni, incentra su di sé l’attenzione delle comunità locali. Per cui, le amministrazioni comunali, alle quali è attribuito il potere di autorizzare o vietare l’installazione degli impianti per cui è causa, si trovano quotidianamente fra due fuochi: da un lato, la protesta popolare (che spesso, a onor del vero, si nutre anche della disinformazione), dall’altro, le inevitabili pressioni degli operatori commerciali del settore (i quali, oltre a tutelare il proprio diritto di iniziativa economica, hanno anche la necessità tecnica, come si è detto in precedenza, di posizionare in maniera diffusa i propri impianti, al fine di assicurare il servizio) e degli utenti del servizio di telefonia mobile (ossia, la stessa popolazione che si duole del proliferare delle antenne, o comunque una parte cospicua di essa, che chiede un miglioramento del servizio).
Pertanto, cercando di conciliare nel modo più soddisfacente possibile tali opposte esigenze, la L. n. 36/2001 ha individuato i livelli territoriali di competenza, in relazione ai vari aspetti coinvolti dal problema in esame. A tal proposito, il Legislatore (art. 3 della legge) ha individuato alcuni concetti-chiave, in relazione ai quali sono poi attribuite le competenze; tali concetti sono il “limite di esposizione” (definito come il valore di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico che non deve essere superato in alcun caso, essendo finalizzato ad evitare effetti acuti nella popolazione), il “valore di attenzione” (ossia il valore di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico che non deve superato in alcuni particolari ambiti – abitazioni, scuole, e così via – essendo finalizzato ad evitare i rischi di lungo periodo) e gli “obiettivi di qualità” (che comprendono sia i criteri localizzativi, gli standard urbanistici, le prescrizioni e le incentivazioni per l’utilizzo delle migliori tecnologie disponibili, sia i valori di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico, definiti dallo Stato, ai fini della progressiva minimizzazione dell’esposizione ai campi stessi). La legge, quindi, attribuisce:
 allo Stato, fra le altre, le funzioni relative alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità; la promozione dell’attività di ricerca e sperimentazione tecnico-scientifica; l’individuazione delle tecniche di misurazione e di rilevamento dell’inquinamento elettromagnetico; la realizzazione di accordi di programma con i gestori degli impianti (art. 4 della legge);
 alle Regioni, le funzioni relative all’individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per la telefonia mobile e degli strumenti e delle azioni utili al raggiungimento degli obiettivi di qualità di cui all’art. 3 della L. n. 36/2001, nonché la cooperazione con lo Stato per l’approfondimento delle conoscenze scientifiche relative agli effetti per la salute umana derivanti dall’esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici (art. 8, commi 1-5, della legge - Tali poteri devono però essere esercitati nel rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, nonché dei criteri e delle modalità fissati dallo Stato);
 ai Comuni, infine, il potere di dotarsi di regolamenti finalizzati ad “…assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici…” (art. 8, comma 6).

3.3. E sono soprattutto queste norme sulla competenza ad aver prodotto il notevole contenzioso che si è sviluppato sia di fronte alla Corte Costituzionale, sia di fronte alla giurisdizione amministrativa, e che ha ad oggetto soprattutto la definizione esatta dei compiti che, in subiecta materia, spettano, rispettivamente, allo Stato, alle Regioni ed ai Comuni.
Questo contenzioso è stato poi “arricchito” dalle questioni inerenti la corretta applicazione delle norme che il successivo D. Lgs. 259/2003 – emanato in base alla delega contenuta nell’art. 41 della L. 1.8.2002, n. 166 e resosi indispensabile a seguito della declaratoria di incostituzionalità del precedente D. Lgs. n. 198/2002 – ha introdotto al fine, fra gli altri, di garantire la “…riduzione dei termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi, nonché regolazione uniforme dei medesimi procedimenti anche con riguardo a quelli relativi al rilascio di autorizzazioni per la installazione delle infrastrutture di reti mobili, in conformità ai principi di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241…” (art. 41, comma 2, let. a), n. 4 della L. n. 166/2002). La disciplina recata dal c.d. Codice delle Comunicazioni, infatti, deve essere raccordata con quella recata sia dal DPR 6.6.2001, n. 380, sia, nel caso in cui vengano in evidenza questioni relative alla tutela dei beni paesaggistici e/o culturali, dal D. Lgs. 22.1.2004, n. 42, ed è stato proprio questo il maggior problema incontrato dalle autorità comunali, le quali hanno oscillato fra un’applicazione integrale della disciplina urbanistico-edilizia anche agli interventi per cui è causa (in tal modo obliterando del tutto le disposizioni del D. Lgs. n. 259/2003) e un’applicazione non del tutto lineare delle disposizioni recate dal Codice delle Comunicazioni (soprattutto con riferimento all’iter procedimentale finalizzato al rilascio del titolo abilitativo – art. 87 del D. Lgs. n. 259/2003).
Tale modo di procedere, però, ha esposto i Comuni a prevedibili ricorsi giurisdizionali da parte degli operatori della telefonia mobile, i quali hanno avuto gioco facile nel censurare le indubbie contraddizioni ed incertezze riscontrate nell’operato degli enti locali.
3.4. La Corte Costituzionale, come è noto, oltre che con la sentenza 1° ottobre 2003, n. 303 (con cui è stata dichiarata l’incostituzionalità dell’intero D. Lgs. n. 198/2002) è intervenuta con altre tre importanti pronunce, ossia la n. 307 del 7 ottobre 2003, la n. 331 del 7 novembre 2003 e la n. 336 del 27 luglio 2005 (quest’ultima ovviamente non menzionata nelle sentenze del TAR in commento, in quanto pubblicata successivamente).
Nella prima (relativa al giudizio di legittimità costituzionale di alcune leggi regionali adottate nell’esercizio della delega di cui alla L. n. 36/2001), la Corte ha esaminato preliminarmente la questione di fondo posta dai suindicati criteri di riparto delle competenze, e cioè “…se i valori-soglia (limiti di esposizione, valori di attenzione, obiettivi di qualità definiti come valori di campo), la cui fissazione è rimessa allo Stato, possano essere modificati dalla Regione, fissando valori-soglia più bassi, o regole più rigorose o tempi più ravvicinati per la loro adozione…”. Ebbene, nella sentenza la Corte ha chiarito che la ratio di tale fissazione non consiste esclusivamente nella tutela della salute dai rischi dell'inquinamento elettromagnetico (ché, in questo caso, potrebbe essere considerato ammissibile un intervento delle Regioni che stabilisse limiti più rigorosi rispetto a quelli fissati dallo Stato, in coerenza con il principio, proprio anche del diritto comunitario, che ammette deroghe alla disciplina comune, in specifici territori, con effetti di maggiore protezione dei valori tutelati – Corte Cost., sentenze n. 382 del 1999 e n. 407 del 2002), bensì nella necessità di addivenire ad un equo contemperamento di due contrapposti interessi (da un lato, la protezione della salute della popolazione dagli effetti negativi delle emissioni elettromagnetiche - e da questo punto di vista la determinazione delle soglie deve risultare fondata sulle conoscenze scientifiche ed essere tale da non pregiudicare il valore protetto -, dall'altro, la realizzazione degli impianti e delle reti rispondenti a rilevanti interessi nazionali, come quelli che fanno capo alla distribuzione dell'energia e allo sviluppo dei sistemi di telecomunicazione), i quali, secondo la Corte, “…ancorché non resi espliciti nel dettato della legge quadro in esame, sono indubbiamente sottesi alla considerazione del «preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee» che, secondo l'art. 4 comma 1 lett. a, della legge quadro, fonda l'attribuzione allo Stato della funzione di determinare detti valori-soglia. In sostanza, la fissazione a livello nazionale dei valori-soglia, non derogabili dalle Regioni nemmeno in senso più restrittivo, rappresenta il punto di equilibrio fra le esigenze contrapposte di evitare al massimo l'impatto delle emissioni elettromagnetiche, e di realizzare impianti necessari al paese, nella logica per cui la competenza delle Regioni in materia di trasporto dell'energia e di ordinamento della comunicazione è di tipo concorrente, vincolata ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato…”. Infine, per quanto concerne le discipline localizzative e territoriali, la Consulta ha ritenuto che “… A questo proposito è logico che riprenda pieno vigore l'autonoma capacità delle Regioni e degli Enti locali di regolare l'uso del proprio territorio, purché, ovviamente, criteri localizzativi e standard urbanistici rispettino le esigenze della pianificazione nazionale degli impianti e non siano, nel merito, tali da impedire od ostacolare ingiustificatamente l'insediamento degli stessi...”.
Nella sentenza n. 331/2003, invece, la Corte ha esaminato la questione di legittimità costituzionale di due distinte leggi della Regione Lombardia, la prima delle quali aveva introdotto, in aggiunta al criterio del limite di immissione – fissato dalla L. n. 36/2001 – quello della distanza minima fra sorgente di emissione e luogo di immissione, mentre la seconda aveva stabilito il divieto di installare le SRB direttamente sugli edifici destinati ad ospitare ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido. In questo caso, la Consulta ha ritenuto illegittima la prima disposizione (sul presupposto che “…Per far fronte alle esigenze di protezione ambientale e sanitaria dall'esposizione a campi elettromagnetici, il Legislatore statale, con le anzidette norme fondamentali di principio, ha prescelto un criterio basato esclusivamente su limiti di immissione delle irradiazioni nei luoghi particolarmente protetti, un criterio che è essenzialmente diverso da quello stabilito (sia pure non in alternativa, ma in aggiunta) dalla legge regionale, basato sulla distanza tra luoghi di emissione e luoghi di immissione. Né, a giustificare il tipo di intervento della legge lombarda, è sufficiente il richiamo alla competenza regionale in materia di governo del territorio, che la legge quadro, al numero 1) della lettera d) dell'art. 3, riconosce quanto a determinazione dei « criteri localizzativi ». A tale concetto non possono infatti ricondursi divieti come quello in esame, un divieto che, in particolari condizioni di concentrazione urbanistica di luoghi specialmente protetti, potrebbe addirittura rendere impossibile la realizzazione di una rete completa di infrastrutture per le telecomunicazioni, trasformandosi così da « criteri di localizzazione » in « limitazioni alla localizzazione », dunque in prescrizioni aventi natura diversa da quella consentita dalla citata norma della legge n. 36. Questa interpretazione, d'altra parte, non è senza una ragione di ordine generale, corrispondendo a impegni di origine europea e all'evidente nesso di strumentalità tra impianti di ripetizione e diritti costituzionali di comunicazione, attivi e passivi…”), mentre ha ritenuto compatibile con la legislazione statale la seconda (affermando che “…Il divieto ora in questione…… non eccede l'ambito di un « criterio di localizzazione », sia pure formulato in negativo, la cui determinazione, a norma dell'art. 3 comma 1 lettera d) n. 1) e dell'art. 8 comma 1 lettera e) della legge quadro, spetta alle Regioni. Esso, infatti, a differenza di quello contenuto nell'art. 3 comma 12 lettera a) della legge reg. n. 4 del 2002, precedentemente esaminato, comporta la necessità di una sempre possibile localizzazione alternativa, ma non è tale da poter determinare l'impossibilità della localizzazione stessa…”).
Infine, nella sentenza n. 336/2005 (relativa alla questione di legittimità di alcune norme del D.Lgs. n. 259/2003, fra cui gli artt. 86, 87 e 90), la Corte ha statuito che:
 la scelta del Legislatore delegato di equiparare le SRB alle opere di urbanizzazione primaria non viola le norme sul riparto di competenze fra Stato ed Enti locali e non è di per sé irragionevole;
 non sono incostituzionali gli artt. 86 e 87, comma 1, del Codice delle Comunicazioni, nella parte in cui stabiliscono, rispettivamente, che le Regioni debbono uniformarsi ai limiti di esposizione, ai valori di attenzione ed agli obiettivi di qualità fissati dalla legislazione statale e che l’installazione delle SRB è autorizzata dagli enti locali, previa verifica del rispetto delle predette soglie di attenzione;
 non è incostituzionale nemmeno l’art. 87, comma 9, del D.Lgs. n. 259/2003 (il quale, come è noto, prevede che il titolo autorizzativo può formarsi anche per silenzio assenso).

3.5. La giurisprudenza amministrativa, dal canto suo, ha imboccato decisamente un percorso interpretativo che limita il potere di intervento dei Comuni nella materia per cui è causa, e ciò sotto vari profili.
In alcuni casi, è stata stigmatizzata la mancata valutazione delle specifiche situazioni locali e la mancata acquisizione di dati tecnici e scientifici da porre a base dell’eventuale diniego dell’installazione delle SRB (così, ad esempio, Cons. Stato, Sez. VI, 3.6.2002, n. 3095, e 26.8.2003, n. 4841); in altri casi, è stato ritenuto illegittimo l’operato del Comune che aveva applicato alle SRB gli stessi limiti di altezza previsti dal regolamento comunale per gli edifici (cfr., sul punto, Cons. Stato, Sez. VI, 24.11.2003, n. 7725, in cui si afferma che non è “…ammissibile l'applicazione analogica di limiti in materia di altezza dettati con riferimento a diverse strutture e manufatti di rilievo urbanistico ed edilizio. In assenza di specifiche prescrizioni deve ritenersi che la realizzazione degli impianti predetti [ossia le SRB] non sia soggetta a prescrizioni urbanistico edilizie preesistenti, dettate con riferimento ad altre tipologie di opere, elaborate quindi con riferimento a possibilità di diversa utilizzazione del territorio, nell'inconsapevolezza del fenomeno della telefonia mobile e dell'inquinamento elettromagnetico in generale…”); in un numero cospicuo di pronunce è stato infine affrontato il problema del rapporto fra la normativa edilizia e il Codice delle Comunicazioni, problema che si è posto in relazione alla diffusa prassi dei Comuni di richiedere ai gestori della telefonia mobile documentazione ulteriore rispetto a quella prevista dall’art. 87 del D. Lgs. n. 259/2003.
In generale, emerge dalla giurisprudenza il principio per cui ai Comuni sarebbe precluso, in particolare, adottare disposizioni regolamentari che, sotto le mentite spoglie di prescrizioni edilizio-urbanistiche, siano finalizzate in realtà a limitare l’installazione delle SRB per ragioni riconducibili a finalità di tutela della salute umana; a tal proposito, e salvo qualche rara eccezione (ad esempio, TAR Sicilia, Catania, Sez. III, 24.10.2001, n. 2007; TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 6.3.2002, n. 1027), è consolidata l’affermazione per cui sarebbe illegittimo il regolamento comunale ex art. 8, comma 6, della L. n. 36/2001 che, pur contenendo prescrizioni tipicamente urbanistiche (altezze, distanze, ecc.), sia in realtà funzionale alla tutela della salute dai rischi dell’elettromagnetismo e non già al governo del territorio (Cons. Stato, Sez. VI, 30.5.2003, n. 2997, che ha annullato la citata sentenza del TAR Puglia, Sez. I di Lecce, n. 1027/2002).

3.6. Dopo aver fatto questa lunga premessa, il Tribunale ha poi esaminato i due aspetti principali della questione relativa alla portata ed ai limiti del potere regolamentare che la L. n. 36/2001 indiscutibilmente attribuisce ai Comuni, e cioè:
a) se è possibile adottare i regolamenti in argomento in assenza di un previo intervento regionale, ai sensi dell’art. 8 della L. n. 36/2001;
b) in quali ambiti il regolamento comunale può spingersi e quali sono, al contrario, i territori riservati in esclusiva alla fonte di rango superiore. Inoltre, una volta delimitato l’ambito riservato all’intervento comunale, a quali principi deve obbedire la normazione regolamentare all’uopo adottata dall’ente locale.
Per quanto riguarda il quesito sub a), il Tribunale ha statuito che i Comuni possono dotarsi del regolamento anche prima che la Regione legiferi in subiecta materia, e ciò per varie ragioni:
 innanzitutto, in base al principio costituzionale di sussidiarietà, il quale presuppone che le funzioni amministrative sono esercitate dal livello di potere che è più vicino ai cittadini (art. 118 Cost.);
 in secondo luogo, perché il regolamento in questione è finalizzato anzitutto ad assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti di telefonia mobile (in questo senso, si tratta quindi di esercitare competenze di spettanza chiaramente comunale);
 in terzo luogo, perché l’altra finalità (ossia, minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici) deve essere perseguita senza indugio, non potendo le azioni poste a tutela della salute umana essere ritardate sine die dall’eventuale inerzia regionale,
aggiungendo peraltro che, laddove la Regione legiferi successivamente all’entrata in vigore di un regolamento comunale, quest’ultimo dovrà eventualmente essere adeguato dal Comune interessato nelle parti che risultassero incompatibili con la normativa sopravvenuta.
Per quanto riguarda, in particolare, la Regione Puglia, il TAR ha poi ricordato che, nell’esercizio del potere conferito dall’art. 8 della L. n. 36/2001, era stata adottata la L.R. 8.3.2002, n. 5 (Norme transitorie per la tutela dall'inquinamento elettromagnetico prodotto da sistemi di telecomunicazioni e radiotelevisivi operanti nell'intervallo di frequenza fra Ohz e 300 GHz), la quale:
- all’art. 3, comma 1, let. m) dà la definizione di “aree sensibili” (cioè le “aree per le quali le amministrazioni comunali, su regolamentazione regionale, possono prescrivere localizzazioni alternative degli impianti, in considerazione della particolare densità abitativa, della presenza di infrastrutture e/o servizi a elevata intensità d'uso, nonché dello specifico interesse storico-architettonico e paesaggistico-ambientale”);
- all’art. 10, stabilisce taluni divieti all’installazione delle SRB (più esattamente, nel primo comma è previsto il divieto di installazione direttamente su ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido, mentre al comma 2 si prevedeva il divieto di localizzazione dei predetti impianti in aree vincolate ai sensi del decreto legislativo 29.10.1999, n. 490, in aree classificate di interesse storico-architettonico, in aree di pregio storico, culturale e testimoniale e, infine, nelle fasce di rispetto degli immobili di cui al comma 1, perimetrate nel rispetto dei parametri regionali fissati dalla delibera regionale di cui all'articolo 4, comma 2).
Ebbene, con la citata sentenza n. 307/2003 della Corte Costituzionale, l’art. 10, comma 2, è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo sul presupposto che “…l’ampiezza e la eterogeneità delle categorie di aree contemplate, l’indeterminatezza di alcune definizioni (come quella di aree "di pregio…testimoniale") e la assoluta discrezionalità attribuita alla Giunta nel perimetrare le fasce di rispetto relative agli immobili di cui al comma 1, fanno del divieto legislativo ….. un vincolo in grado, nella sua assolutezza, di pregiudicare l’interesse, protetto dalla legislazione nazionale, alla realizzazione delle reti di telecomunicazione, nonché lesivo, per ciò che attiene alla determinazione delle fasce di rispetto, del principio di legalità sostanziale…” (mentre la Corte ha fatti salvi sia l’art. 3, comma 1 let. m) sia l’art. 10, comma 1, ritenendo tali disposizioni non contrastanti con le regole sul riparto delle competenze fra Stato ed enti locali).
Pertanto, allo stato attuale, nella Regione Puglia è sostanzialmente assente la disciplina regionale di riferimento (essendo rimasto valido solo il criterio di localizzazione fissato – “in negativo” – dal citato art. 10, comma 1, della L.R. n. 5/2002).

La risposta al quesito sub b) invece, ha proseguito il TAR, è molto più difficoltosa e, tra l’altro, da essa dipende anche l’esito di quasi i tutti i giudizi analoghi a quello introdotto da Vodafone con il presente ricorso.
In questo caso, ci si muove fra gli stretti limiti posti dalle disposizioni degli artt. 4 e 8 della L. n. 36/2001 (come risultano interpretati nelle summenzionate pronunce della Corte Costituzionale) e da quelle specifiche poste dal D. Lgs. n. 259/2003 in materia di procedimenti autorizzativi.
Dalla giurisprudenza richiamata in precedenza, emerge che:
 dal punto di vista urbanistico, i Comuni possono incidere sulla collocazione delle SRB, a patto che la regolamentazione introdotta non abbia l’effetto di vietare indiscriminatamente la loro installazione su tutto il territorio comunale (anche in considerazione del fatto che la telefonia mobile è considerata servizio pubblico e che l’art. 86 del D. Lgs. n. 259/2003 equipara le SRB ad opere di urbanizzazione primaria), non assimili tout court gli impianti per cui è causa agli edifici (applicando, ad esempio, gli stessi limiti di altezza) e non introduca ulteriori oneri procedurali rispetto a quelli previsti dal Codice delle Comunicazioni;
 dal punto di vista della tutela della salute, i regolamenti comunali (come del resto le norme regionali) non possono introdurre, nemmeno surrettiziamente, limiti di esposizione o valori di campo diversi da quelli previsti dalla legge statale.
Tali assunti sono stati condivisi dal Tribunale nelle sentenze del 2005 qui richiamate, nella considerazione che “…Se infatti l’art. 8, comma 6, della L. n. 36/2001 contempla il potere dei Comuni di adottare un regolamento che disciplini il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e assicuri la minimizzazione dell’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, non è logico e corretto ritenere che tale minimizzazione possa ottenersi con l’invasione del campo riservato allo Stato, sicché la popolazione di un comune viene salvaguardata, sotto il profilo della tutela della salute, più della popolazione di un altro comune. L’interpretazione sistematica delle norme che delineano i poteri dello Stato e degli enti locali in subiecta materia porta a ritenere che la tutela della salute, sotto il profilo della determinazione dei valori di campo (limiti di esposizione, valori di attenzione ed obiettivi di qualità) spetta allo Stato, mentre ai Comuni spetta non già il potere di invadere la predetta sfera (fissando diversi valori di campo o misure che indirettamente portino a valori di campo inferiori), ma quello di disciplinare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti, in modo da giungere anche alla minimizzazione dell’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici. La ragione dell’attribuzione del potere in questione ai Comuni non è ravvisabile nella pluralizzazione degli interventi a tutela della salute, con conseguente frammentazione di un potere che invece è ricondotto nella sua unità allo Stato, ma nel riconoscimento della immediatezza del rapporto che sussiste fra Comune e comunità locale, e quindi dell’idoneità del Comune a soddisfare al meglio le esigenze di quella comunità, in ragione delle peculiarità dell’ambiente (art. 118 Cost.) e in particolare dell’esigenza di perseguire la minimizzazione dell’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, attraverso la disciplina del corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti in argomento…”. Per cui, ha concluso il TAR, la via maestra da percorrere da parte dei Comuni non può che essere quella dell’approfondimento tecnico-scientifico, in funzione non già della determinazione di valori di campo diversi da quelli stabiliti dalla normativa statale e di misure che surrettiziamente afferiscono ai valori di campo, ma sempre della disciplina del corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti, in funzione dell’obiettivo della minimizzazione dell’esposizione ai campi elettromagnetici. Si tratta, in sostanza, di applicare anche a questa materia i principi che la giurisprudenza ha elaborato a proposito dei regolamenti di cui all’ultimo periodo dell’art. 873 c.c. (i quali, introducendo limiti più stringenti per l’esercizio del diritto di proprietà rispetto alle disposizioni civilistiche, in tanto sono ritenuti legittimi, in quanto contengono disposizioni razionali) o degli strumenti urbanistici (i quali, limitando il contenuto del diritto di proprietà – operando quindi in un settore oggetto di riserva relativa di legge, ai sensi dell’art. 42 Cost. e non trovando in alcuna disposizione di legge gli indirizzi informatori – trovano la giustificazione del proprio essere nella obiettività e razionalità della disciplina dettata).
In fedele applicazione di tali principi, il Tribunale ha annullato il Regolamento adottato in subiecta materia dal Comune di Lecce nel 2004, il quale conteneva disposizioni del tutto analoghe a quelle introdotte dal Comune di Grottaglie ed applicate nel caso di specie.

3.7. Peraltro, considerato che in materie così complesse, che coinvolgono interessi mutevoli e variegati, gli assestamenti normativi e giurisprudenziali non sono mai definitivi, in successive decisioni il Tribunale ha sottoposto a parziale revisione critica le suesposte argomentazioni, muovendo in particolare dalla considerazione che l’art. 8, comma 6, della L. n. 36/2001 attribuisce ai Comuni un potere normativo che deve pur essere riempito di un qualche contenuto significativo, laddove dalla consolidata giurisprudenza costituzionale ed amministrativa sembra emergere un sostanziale disconoscimento di tale potestas.
Ad esempio, nella sentenza 6.3.2006, n. 1385, relativa ad una controversia fra un operatore di telefonia mobile ed un Comune della provincia leccese, in cui veniva in evidenza l’illegittimità del regolamento sulle antenne adottato da quell’Amministrazione, il Tribunale, dopo aver richiamato i principi espressi nelle citate sentenze del luglio 2005, ha sottolineato che l’affermazione per cui ai Comuni sarebbe inibito fissare valori di campo inferiori a quelli stabiliti dal DPCM 8.7.2003 va rettamente intesa, nel senso che – fermo restando che le prescrizioni adottate dagli enti locali non debbono avere l’effetto di impedire in maniera generalizzata l’installazione della rete di telefonia su tutto il territorio comunale e che le stesse devono essere adottate previa adeguata istruttoria – “…poiché la Legge quadro n. 36/2001 attribuisce ai Comuni il potere di adottare un regolamento finalizzato a regolare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e a minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici, ne consegue che le Amministrazioni locali possono adottare prescrizioni che, senza andare a modificare i valori previsti dal DPCM 8.7.2003, consentano la localizzazione delle SRB in parti del territorio comunale tali per cui le emissioni “finali” (ossia, quelle percepite dalla popolazione residente) risultano notevolmente abbattute rispetto ai limiti di legge (per inciso, più che in un regolamento, l’atto in argomento dovrebbe consistere in un piano particolareggiato, che tenga conto della situazione reale esistente nelle varie zone del territorio comunale e che consenta la localizzazione delle SRB in aree che garantiscano, allo stesso tempo, la normale erogazione del servizio de quo e la riduzione delle emissioni)….”.
Allo stesso modo, per quanto concerne l’equiparazione ex lege delle SRB alle opere di urbanizzazione primaria (prevista dagli artt. 86 e 90 del D.Lgs. n. 259/2003), nella sentenza 31.3.2006, n. 1791, la Sezione, dopo aver ricordato che la giurisprudenza amministrativa prevalente afferma che le norme edilizie non sono applicabili alle SRB, stante il minore impatto volumetrico di queste rispetto agli edifici (così, ad esempio, la citata sentenza della Sez. VI del Consiglio di Stato n. 7725/2003), ha affermato di non condividere nella sua assolutezza tale conclusione, in quanto, in assenza di specifica disciplina, i Comuni debbono pur sempre poter verificare la compatibilità degli impianti per la telefonia mobile con il tessuto urbanistico preesistente e, in questo senso, il referente più prossimo è proprio la normativa edilizia. Per cui, ha proseguito la sentenza n. 1791/2006 “…se la SRB ha rilievo edilizio, l’installazione è consentita solo se autorizzata in base alle norme edilizie applicabili (tenuto conto ovviamente della specificità degli impianti in argomento), e ciò in base alla regola generale secondo cui ogni trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio può avvenire solo se autorizzata. Se, al contrario, la SRB non ha rilievo edilizio, l’installazione è consentita in ragione dell’equiparazione ex lege delle stazioni radio base alle opere di urbanizzazione primaria e dello speciale procedimento autorizzatorio delineato dall’art. 87 del D.Lgs. n. 259/2003…”.
Inoltre, nella stessa sentenza, il Tribunale – richiamando la precedente decisione n. 3580/2005 - ha sottolineato di non condividere nemmeno l’affermazione secondo cui le SRB, in quanto equiparate dall’art. 86 del D.Lgs. n. 259/2003 alle opere di urbanizzazione primaria, possono essere installate in qualunque zona del territorio comunale, e ciò in quanto anche le SRB possono essere soggette a specifici divieti di installazione, o in ragione dell’esigenza di tutela di siti di particolare valore ambientale, architettonico e così via, oppure per contrasto con altre opere di urbanizzazione la cui realizzazione sia stata già approvata definitivamente prima della data di presentazione dell’istanza di cui all’art. 87 del Codice delle Comunicazioni.

4. Fatta questa ampia premessa e passando al caso di specie, l’esame del Collegio deve muovere innanzitutto dalle censure relative all’art. 3 del Regolamento comunale sulle antenne.
La norma de qua è illegittima sia nella parte in cui stabilisce obiettivi di qualità più restrittivi rispetto a quelli fissati dalla legge statale (al riguardo è sufficiente richiamare le citate sentenze della Corte Costituzionale n. 307 e 331/2003, n. 336/2005 e n. 103/2006, in cui il Giudice delle leggi ha chiaramente statuito che la competenza a fissare le soglie di esposizione ai campi elettromagnetici generati dalle SRB spetta in via esclusiva allo Stato), sia nella parte in cui impone che gli impianti in argomento non possono essere collocati, rispetto ai cd. recettori sensibili, a distanze inferiori a quelle indicate nella stessa norma (ossia, 100 metri da edifici destinati alla permanenza degli individui per più di quattro ore giornaliere e 200 metri da scuole, asili, ospedali, edifici di culto, case di cura e di riposo). A questo secondo riguardo, il Collegio ritiene di poter richiamare, ai sensi dell’art. 26 della L. n. 1034/1971, come modificato dall’art. 9 della L. n. 205/2000, i principi affermati nelle citate decisioni 2.7.2005, nn. 3579-3584, la cui applicazione conduce, nel caso di specie, a dichiarare l’illegittimità anche in parte qua del citato art. 3 del Regolamento impugnato, visto che l’Amministrazione non ha dato conto di aver eseguito alcuna istruttoria prima di adottare la disposizione.

5. Per quanto concerne, invece, gli artt. 7 e 18 del R.E.C., anche tali norme sono illegittime nella parte in cui assoggettano l’installazione delle SRB al permesso di costruire.
Anche a questo proposito, il Tribunale ritiene di potersi limitare a richiamare un precedente giurisprudenziale (Cons. Stato, Sez. VI, 21.1.2005, n. 100), in cui il giudice amministrativo di secondo grado ha (definitivamente, può dirsi) affermato che la realizzazione degli impianti per la telefonia mobile di cui al cd. Codice delle comunicazioni elettroniche è subordinata solo al rilascio – anche per silenzio assenso – dei titoli autorizzativi previsti dall’art. 87 dello stesso Codice, che è una norma speciale rispetto alle omologhe disposizioni del T.U. n. 380/2001. Tale arresto ha trovato conferma nella citata sentenza n. 336/2005 della Corte Costituzionale, e precisamente al punto 12.1 della motivazione, in cui il Giudice delle leggi ha statuito che l’art. 87, nel delineare uno speciale procedimento autorizzatorio che deroga a quelli tipici del T.U. n. 380/2001, persegue il fine, qualificato come principio generale della materia urbanistica, che la legislazione regionale e le funzioni amministrative in materia non risultino inutilmente gravose per gli amministrati e siano dirette a semplificare le procedure. Ne consegue che sono illegittime tutte le disposizioni regionali e/o comunali che rendono più gravoso il procedimento di cui al citato art. 87, introducendo adempimenti burocratici non necessari o addirittura vessatori.

6. Per quanto riguarda, infine, il contrasto con il P.R.G., si deve rilevare come lo strumento urbanistico di cui il Comune intimato si è dotato nel corso del 2003 preveda in parte qua un divieto generalizzato di installazione delle SRB su zone omogenee del territorio comunale (in particolare in quelle classificate A/2 – “Aree urbane di valore storico ambientale”).

Pertanto, il P.R.G. è da qualificare illegittimo in questa parte, atteso che – come ribadito dalla Corte Costituzionale nella citata sentenza n. 336/2005 – i Comuni non possono vietare l’installazione delle SRB in zone omogenee del territorio, visto che tali infrastrutture sono state formalmente equiparate dagli artt. 86 e 90 del D.Lgs. n. 259/2003 alle altre opere di urbanizzazione primaria, secondo una scelta che la stessa Consulta ha qualificato come principio fondamentale della legislazione urbanistica (come tale di competenza dello Stato).
Pertanto, sono legittimi solo i divieti motivati da specifiche esigenze di tutela di particolari siti, esigenze che debbono essere adeguatamente motivate (ciò che nel caso di specie non è avvenuto, in quanto l’installazione delle SRB risulta vietata in zone omogenee del territorio comunale di Grottaglie senza che tale scelta risulti in alcun modo giustificata dal punto di vista tecnico-scientifico e/o urbanistico).
In ragione di quanto precede, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento della nota impugnata e delle norme regolamentari presupposte.
Irripetibili le spese di giudizio.
Sentiti i difensori delle parti costituite in ordine alla possibilità di definire nel merito il presente giudizio con sentenza in forma semplificata, ai sensi degli artt. 3 e 9 della L. 21.7.2000, n. 205.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Seconda Sezione di Lecce, accoglie il ricorso in epigrafe.
Spese irripetibili.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Lecce, in Camera di Consiglio, il 13 luglio 2006.
Dott. Antonio Cavallari - Presidente
Dott. Tommaso Capitanio - Estensore
Pubblicata il 18 luglio 2006