Tribunale Amministrativo Regionale, Sicilia, Sez. I di Catania, 20 luglio 2007, n. 1254.
 

REPUBBLICA ITALIANA

In nome del Popolo italiano

  S E N T E N Z A

Sui seguenti ricorsi:
Ricorso nr. 138/2005, proposto da DOW POLIURETANI ITALIA Srl, rappresentata e difesa dall’Avv. Fabio Florio, dall’Avv. Antonella Capria, dall’Avv. Teodora Marocco, con domicilio eletto in Catania, Viale XX Settembre, presso lo studio del primo, e con i motivi aggiunti ad esso;
contro
I Ministeri dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, della Salute, delle Attività Produttive, delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Interno, dell’industria, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Regione Siciliana, l’Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente, il Commissario Delegato per l’Emergenza rifiuti e tutela delle acque, la Prefettura di Siracusa, l’APAT (Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici), l’ARPA (Agenzia Regionale Protezione Ambiente), le Capitanerie di Porto di Augusta e di Siracusa, l’Istituto Superiore per la Prevenzione e sicurezza del lavoro, l’Istituto Centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare, l’ICRAM, l’Istituto Superiore di Sanità, il Corpo Regionale delle Miniere, il Sub commissario per la bonifica dei siti contaminati, tutte Amministrazioni ed Enti ciascuna in persona del proprio legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio legale presso gli uffici di quest’ultima in Catania, via V. Ognina 149;
e contro
i Comuni di Priolo Gargallo e Siracusa ciascuno in persona del rispettivo Sindaco Pro tempore, la Provincia regionale di Siracusa, il Presidente del Piano di Risanamento Provincia di Siracusa, il Consorzio della Provincia di Siracusa per la zona sud dell’Area di Sviluppo Industriale della Sicilia Orientale, il Consorzio per le aree di sviluppo industriale (ASI) di Siracusa, l’Azienda Sanitaria Locale 8 di Siracusa, ciascuno in persona del proprio legale rappresentante, non costituiti;
I Comuni di Augusta e Melilli, ciascuno in persona del rispettivo Sindaco Pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avv. Pietro Coppa, con domicilio eletto in Catania presso lo studio dell’Avv. Francesco Favi, viale XX Settembre nr. 51;

e nei confronti
della Società Sviluppo Italia in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Francesco Balestrazzi e dall’Avv. Francesco Di Luciano, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in via Ruggero Settimo n. 3;
della Società Sviluppo Italia SPA– Aree produttive SPA , in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Marco Annoni, dall’Avv. Andrea Segato e dall’Avv. Giuseppe Tamburello, con domicilio eletto, in Catania, presso lo studio di quest’ultimo in via Monsignor Ventimiglia n. 145;
per l’annullamento
con il ricorso introduttivo:
del verbale della conferenza dei servizi decisoria convocata presso il Ministero dell’Ambiente in data 19 ottobre 2004, nella parte meglio indicata in ricorso;
della lettera del 25 ottobre 2004 del Dirigente della Divisione per la qualità della vita del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio (prot. 18032/QdV/DI (b/p)) di trasmissione del verbale impugnato;
di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso con particolare riferimento a quanto indicato in ricorso;
di tutti i verbali presupposti e conseguenti, anche non conosciuti e né comunicati alla ricorrente, e della conferenza di servizi istruttoria convocata per il giorno 29 luglio 2004, con riferimento al procedimento di bonifica de quo.
Con i motivi aggiunti al ricorso introduttivo notificato il 09.04.2005 e depositato il 21 aprile 2005:
Del verbale della conferenza di servizi decisoria convocata presso il ministero dell'ambiente in data 28 febbraio 2005, conosciuta in data 12 marzo 2005, avente ad oggetto il sito di interesse nazionale di Priolo con particolare riferimento:al punto 18 dell'ordine del giorno ove: “ la conferenza di servizi decisoria delibera di chiedere alla Dow Poliuretani la presentazione entro il 30 aprile 2005 dei risultati della caratterizzazione integrativa a maglia 50x50 nonché del progetto definitivo di bonifica aggiornato sulla base dei risultati medesimi”.
Della lettera del 3 marzo 2005 del dirigente della divisione per la qualità della vita del ministero dell'ambiente e della tutela del territorio di trasmissione del verbale impugnato
Di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso ed in particolare dei documenti allegati al verbale impugnato, tra cui modo particolare l'allegato B. C. D;
Di tutti i verbali presupposti e conseguenti, anche non conosciuti e comunicati alla ricorrente con riferimento al procedimento di bonifica de quo.
Di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso.
(con i motivi aggiunti notificati l’11 ottobre 2005 e depositati il 29 ottobre 2005, da valere anche come ricorso autonomo):
del verbale della conferenza dei servizi decisoria convocata presso il Ministero dell’Ambiente in data 19 ottobre 2004, conosciuto in data 29 ottobre 2004 ed avente ad oggetto il sito di bonifica di interesse nazionale di Priolo con particolare riferimento alla parte in cui richiama “che la conferenza dei servizi decisoria tenutasi il 06/08/04 per il sito di bonifica di interesse nazionale di Venezia – Porto Marghera ha deliberato di considerare almeno in fase di prima applicazione,hot spot il caso di inquinamento che superi di oltre 10 volte il valore tabellare per i suoli e di 10 volte il valore tabellare per le acque relativamente ai parametri persistenti, molto tossici e/o cancerogeni” e delibera di “ chiedere a tutte le aziende titolari di aree ubicate all'interno del perimetro del sito di interesse nazionale di Priolo, qualora fossero evidenziati superamenti di oltre 10 volte dei valori di concentrazione limite ammissibile indicati dalle tabelle allegate al DM 471/99 nei suoli e/o nelle acque di falda, di adottare immediati interventi di messa in sicurezza di emergenza della matrice ambientale contaminata”;
della lettera del 25 ottobre 2004 del Dirigente della Divisione per la qualità della vita del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio (prot. 18032/QdV/DI (b/p)) di trasmissione del verbale impugnato;
di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso ed in particolare del documento trasmesso in allegato al verbale impugnato, intestato al Ministero della Sanità Istituto superiore della sanità, n. 028690 AMPP/IA.12, ed avente ad oggetto “ in merito ai valori di concentrazione limite degli idrocarburi nelle acque di falda si richiede il parere di codesto istituto, anche la luce della recente sentenza della Tar Campania n. 7756/ 04 del 3 maggio 2004 in allegato”, nonché del documento intestato all’ISS, n. 36340-IA.12 ed avente ad oggetto “ richiesta di chiarimenti parametri idrocarburi nelle acque sotterranee di cui al DM 471/99”, del documento dell’ISS n. 57058IA.12 avente ad oggetto “ limiti accettabili nel suolo e nelle acque sotterranee di inquinanti organici ed in organici non indicati nel DM 471/99” e del documento ISS n. 02471 IA/12 avente ad oggetto “ decreto 25 ottobre 1999, numero 471, relativo alla messa in sicurezza, bonifiche e ripristino ambientale di siti inquinati”, tutti allegati al verbale impugnato sub C.
di tutti i verbali presupposti e conseguenti, anche non conosciuti e né comunicati alla ricorrente, e della conferenza di servizi istruttoria convocata per il giorno 29 luglio 2004, con riferimento al procedimento di bonifica de quo.
Di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso.
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E sui ricorsi:

Ricorso nr. 2662/2005, proposto da ENI SPA, rappresentata dall’Avv. Stefano Grassi e dall’Avv. Corrado V. Giuliano, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Catania via Pasubio 33 e relativi motivi aggiunti;
Ricorso nr. 2666/2005, proposto da SYNDIAL SPA, rappresentata dall’Avv. Stefano Grassi e dall’Avv. Pietro Amara, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Catania Corso Italia 302, e relativi motivi aggiunti;
Ricorso nr. 2667/2005, proposto da POLIMERI EUROPA SPA, rappresentata dall’Avv. Stefano Grassi e dall’Avv. Pietro Amara, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Catania Corso Italia 302, e relativi motivi aggiunti;
contro
I Ministeri dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, della Salute e delle Attività Produttive, la Regione Siciliana, l’Assessorato Regionale all’industria della Regione Siciliana, il Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia, il Vicecommissario delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia, il Subcommissario per la bonifica dei siti contaminati, l’Istituto Superiore di Sanità, l’Agenzia per la Protezione dell’Ambiente e per i Servizi Tecnici (APAT), l’ARPA Sicilia, il Prefetto di Siracusa, l’Istituto centrale per la Ricerca Scientifica e Tecnologica applicata al mare (ICRAM), l’Enea, l’ISPESL- DIP. DIPIA, in persona dei rispettivi rappresentanti legali, tutte amministrazioni rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, nei cui uffici, in Catania, via V. Ognina 149, sono domiciliate ex lege;

i Comuni di Priolo Gargallo e Siracusa, non costituiti, il Comune di Augusta non costituito nel ricorso nr. 2666/05 ed i Comuni di Augusta e Melilli, ciascuno in persona del rispettivo Sindaco Pro tempore, rappresentati e difesi, gli ultimi due, dall’Avv. Pietro Coppa, con domicilio eletto in Catania presso lo studio dell’Avv. Francesco Favi, viale XX Settembre nr. 51;

la Provincia regionale di Siracusa, il Presidente del Piano di Risanamento Provincia di Siracusa, il Consorzio della Provincia di Siracusa per la zona sud dell’Area di Sviluppo Industriale della Sicilia Orientale, il Consorzio per le aree di sviluppo industriale (ASI) di Siracusa, l’Azienda Sanitaria Locale 8 di Siracusa, ciascuno in persona del proprio legale rappresentante, non costituiti;

e nei confronti
della Società “Sviluppo Italia Aree Produttive” Spa e della Società “Sviluppo Italia” Spa, ciascuna in persona del proprio legale rappresentante legale di cui la prima rappresentata e difesa dall’Avv. Marco Annoni, dall’Avv. Andrea Segato e dall’Avv. Giuseppe Tamburello, con domicilio eletto, in Catania, presso lo studio di quest’ultimo in via Monsignor Ventimiglia n. 145;

per l’annullamento
Con il ricorso introduttivo:
- del verbale e delle determinazioni assunte alla Conferenza di servizi decisoria, convocata presso il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio in data 18 luglio 2005, ai sensi dell’art. 14 della legge 241/90 e sue successive modificazioni ed integrazioni, relative al sito di interesse nazionale di Priolo;
- di ogni provvedimento presupposto, connesso e conseguenziale, ivi comprese la lettera di trasmissione del verbale nr. prot. 14873/QDV/DI (VII/VIII/IX) datata 21 luglio 2005, la lettera di convocazione della Conferenza dei servizi per il 18 luglio 2005 prot. 13575/QDV/DI(VII/VIII) datata 7 luglio 2005, il provvedimento sconosciuto con cui le determinazioni sono state recepite dall’Amministrazione, i documenti richiamati dal verbale del 18luglio 2005, anche se materialmente ad esso non allegati ed in particolare il documento ICRAM “valutazione dei dati della caratterizzazione ambientale della Rada di Augusta – Aree prioritarie ai fini della messa in sicurezza di emergenza – Sito di interesse nazionale diPriolo – del Luglio 2005 – prot. BOI-Pr_SI-GP_Rada di Augusta-01.02” e l’allegato documento “Valori di intervento per i sedimenti di aree fortemente antropizzata, con particolare riferimento al sito di bonifica di interesse nazionale di Priolo:Rada di Augusta”;
- del verbale e delle determinazioni assunte alla Conferenza di servizi decisoria, convocata presso il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio in data 14 settembre 2005, ai sensi dell’art. 14 della legge 241/90 e sue successive modificazioni ed integrazioni, relative al sito di interesse nazionale di Priolo;
di ogni provvedimento presupposto, connesso e conseguenziale, ivi comprese la lettera di trasmissione del verbale nr. prot. 18317/QDV/DI (VII/VIII) datata 15 settembre 2005, le lettere di convocazione della Conferenza dei servizi per il 14 settembre 2005 prot. 17510/QDV/DI e 17659/QDV/DI del 6 settembre 2005, il provvedimento sconosciuto con cui le determinazioni sono state recepite dall’Amministrazione, i documenti richiamati dal verbale del 18luglio 2005, anche se materialmente ad esso non allegati ed in particolare il documento ICRAM “elaborazione e valutazione dei risultati della caratterizzazione ambientale della Rada di Augusta – Aree prioritarie ai fini della messa in sicurezza di emergenza – Sito di interesse nazionale di Priolo – dell’ Agosto 2005 – prot. BOI-SI-PR Rada di Augusta-01.04”;
nonché infine per l’annullamento in quanto occorrer possa:
- di tutti i verbali e documenti preparatori delle conferenze dei servizi sia decisorie che istruttorie presupposti e conseguenti alle Conferenze dei servizi del 18 luglio e del 14 settembre 2005, che vengono impugnati quali atti presupposti, anche se non conosciuti e, in particolare, del verbale e delle determinazioni assunte alla Conferenza dei servizi tenutasi in data 28 febbraio 2005 per il Sito di interesse nazionale di Priolo, limitatamente al punto n. 21 dell’Ordine del giorno (“varie ed eventuali”) sub 6; nonché di tutti i relativi allegati con riferimento al sito di interesse nazionale di Priolo; del documento “Progetto per la messa in sicurezza di emergenza RADA DI AUGUSTA – Sito di Interesse nazionale di Priolo”, predisposto da Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.A. datato Agosto 2005, documento non conosciuto dalla ricorrente; di ogni altro provvedimento, atto, verbale o comportamento presupposto, connesso o conseguenziale;
e con la indicazione che tutti i provvedimenti sopra indicati vengono impugnati in quanto di interesse ed, in particolare:
a)quanto alla Conferenza di servizi decisoria del 18 luglio 2005, limitatamente alle seguenti determinazioni, riportate a verbale al punto n. 2 dell’ordine del giorno: a1) La conferenza di servizi decisoria, dopo ampia ed articolata discussione, nel prendere atto della grave situazione di contaminazione riscontrata nelle due aree prioritarie della Rada di Augusta , rappresentata dalle elevate e pericolose concentrazioni di mercurio determinate nei sedimenti e dai livelli riscontrati nei tessuti dei pesci all’interno della rada superiori al limite previsto dalla normativa vigente come livello massimo nelle parti commestibili dei prodotti della pesca, delibera di richiedere in primo luogo l’immeditata attuazione di interventi di messa in sicurezza di emergenza dei sedimenti nelle due aree prioritarie della Rada di Augusta sino ad ora caratterizzate”; a2) “La conferenza di servizi decisoria delibera inoltre di chiedere a tutti i soggetti titolari di concessioni demaniali all’interno della rada di Augusta, nonché ai titolari di aree a terra con presenza di contaminazione identica a quella rilevata nei sedimenti della Rada di rimuovere, quale misura di messa in sicurezza di emergenza, per tutto lo spessore indagato (>/=2m), i volumi di sedimento le cui concentrazioni dei contaminanti sono superiori ai valori di concentrazione limite indicati nella colonna B della tabella 1 dell’allegato 1 al d.m. 471/1999 (sedimenti colorati in rosso nella cartografia presentata da ICRAM) e che, in caso di mancanza o inadempienza dei concessionari, dovrà intervenire il Commissario delegato in danno ai soggetti medesimi”; a3) “A tal fine, la conferenza di servizi decisoria delibera di chiedere al Commissario delegato l’elaborazione di un progetto preliminare di messa in sicurezza di emergenza”; a4) “La conferenza di servizi decisoria delibera altresì di richiedere di estendere la caratterizzazione a tutta la rada di Augusta”; a5) “(La conferenza decisoria delibera altresì) “atteso che ad oggi non risulta acquisita alcuna documentazione relativa alla caratterizzazione delle aree contermini i pontili, peraltro richiesta dalla conferenza di servizi decisoria del 28.02.2005, a tutti i soggetti titolari di concessioni demaniali nella Rada di eseguire, entro 60 giorni dalla data di ricevimento del presente verbale, la caratterizzazione delle aree di propria competenza”; a6) “La conferenza dei servizi decisoria delibera ancora di richiedere, in relazione allo stato di estrema compromissione e pericolosità ambientale riscontrato nella rada di Augusta, di provvedere, nelle aree già indagate, laddove non sia stato raggiunto il livello roccioso di base, all’estensione delle attività di caratterizzazione in profondità, oltre la quota inizialmente prevista dal medesimo piano di caratterizzazione (2m) al fine di investigare l’intero spessore di sedimenti incoerenti, qualora risulti ancora contaminazione alla massima profondità finora indagata”;
b) quanto alla conferenza di servizi decisoria del 14 settembre 2005, limitatamente alle seguenti determinazioni, riportate a verbale al punto n. 2b) dell’ordine del giorno: b1) La conferenza di servizi ha deliberato di chiedere “alle aziende titolari di concessioni demaniali all’interno della rada di procedere, entro 30 giorni dalla ricezione del presente verbale, all’attuazione di interventi di messa in sicurezza di emergenza”; b2) La conferenza di servizi ha deliberato di richiedere “al Commissario delegato per l’emergenza dei rifiuti e tutela delle acque della regione Siciliana di attivare i poteri sostitutivi in danno al soggetto inadempiente, qualora entro tale termine le Aziende non provvedano ad eseguire gli interventi suddetti; di farsi carico della messa in sicurezza di emergenza anche dei sedimenti dell’area a mare circostante il pontile consortile, peraltro prospiciente il pontile della Marina Militare, del cui progetto costituirà una integrazione; di estendere la caratterizzazione a tutta la Rada di Augusta, come peraltro richiesto dalla Conferenza di servizi decisoria del 18/7/05”; b3) La conferenza di servizi ha deliberato di chiedere “All’Autorità Portuale la puntuale identificazione dei soggetti titolari di concessioni demaniali nella rada di Augusta”; b4) la Conferenza di servizi ha deliberato di chiedere “Alle autorità di controllo (Provincia e ARPA) nonché agli istituti scientifici nazionali (APAT, ISS, ICRAM) di individuare le eventuali correlazioni esistenti tra la contaminazione delle aree a terra e quella dei sedimenti all’interno della Rada di Augusta, al fine della identificazione dei soggetti responsabili”.
Con i motivi aggiunti al ricorso introduttivo, notificati il 2 e 3 marzo 2006 e depositati in giudizio il 15 maggio 2006:
- del verbale e delle determinazioni assunte alla Conferenza di servizi decisoria, convocata presso il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio in data 16 dicembre 2005, ai sensi dell’art. 14 della legge 241/90 e sue successive modificazioni ed integrazioni, relative al sito di interesse nazionale di Priolo;
di ogni provvedimento presupposto, connesso e conseguenziale, ivi comprese la lettera di trasmissione del verbale nr. prot. 26466/QDV/DI (VII/VIII/IX) datata 27 dicembre 2005, la lettera di convocazione della Conferenza dei servizi per il 16 dicembre 2005 prot. 24260/QDV/DI del 2 dicembre 2005, il provvedimento sconosciuto con cui le determinazioni sono state recepite dall’Amministrazione, i documenti richiamati dal verbale del 16 dicembre 2005, anche se materialmente ad esso non allegati ed in particolare il documento ICRAM “valutazione delle analisi effettuate sui sedimenti e biota delle due aree prioritarie della Rada di Augusta, acquisito dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio al prot. 16148/QDV/DI del 5 agosto 2005; il documento “Report finale relativo alle indagini ambientali dei sedimenti e del biota della rada di Augusta finalizzate alla messa in sicurezza di emergenza”, trasmesso da Sviluppo Italia e acquisito dal Ministero dell’Ambiente al prot. 22360/QDV/DI dell’8 novembre 2005; il documento “identificazione dei soggetti titolari di concessioni demaniali marittime, compresi i pontili di attracco nella rada di Augusta, posta all’interno del perimetro del sito di interesse nazionale di Priolo”, trasmesso dall’Autorità Portuale ed acquisito dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio al prot. 23146/QDV/DI del 16 novembre 2005; il documento “Risultanze rilievi geofisici dell’area marino costiera compresa tra la diga foranea della rada di Augusta e Capo Santa Panaria”, trasmesso dal Commissario Delegato ed acquisito dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio al prot. 23439/QDV/DI del 21 novembre 2005; il documento “Fase II caratterizzazione ambientale della Rada di Augusta nel sito di interesse nazionale di Priolo” trasmesso da ICRAM e acquisito dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio al prot. 18851/QDV/DI del 23 settembre 2005 (documenti tutti sconosciuti dalla ricorrente); i documenti materialmente allegati al verbale del 16 dicembre 2005, anche se in esso non richiamati, ivi inclusa, in particolare, la nota APAT prot. 0449 del 10 gennaio 2003 ad oggetto “Parere sui valori guida per il Metil-terbutil-etere e Piombo tetraetile nel suolo e nelle acque sotterranee. Procedimento di bonifica di interesse nazionale di Napoli orientale, Verbale conferenza di servizi del 04/06/2002 e comunicazione alla conferenza di servizi del 10/12/2002”, allegata al verbale sotto la lettera E);
nonché infine per l’annullamento in quanto occorrer possa
dei verbali e dei documenti preparatori delle conferenze di servizi sia decisorie che istruttorie presupposti e conseguenti alla Conferenza di servizi del 16 dicembre 2005, anche se non conosciuti e, in particolare, del verbale e delle determinazioni assunte alla Conferenza di servizi istruttoria tenutasi in data 4 agosto 2005 per il Sito di interesse nazionale di Priolo; di ogni altro provvedimento, atto, verbale o comportamento presupposto, connesso o conseguenziale;
e con la indicazione che tutti i provvedimenti sopra indicati vengono impugnati sia in toto, sia nella parte in cui la conferenza dei servizi ha adottato le seguenti determinazioni:
a) ha deliberato in merito alla messa in sicurezza di emergenza della Rada di Augusta di “rinviare la discussione su questa specifica problematica del presente punto all’Ordine del giorno ad una successiva Conferenza di servizi di prossima convocazione (punto 2-a dell’ordine del giorno); b) ha deliberato in merito ai documenti ICRAM prima richiamati, “Report finale (omississ…” e “Valutazione delle analisi sui sedimenti e sul biota… (omississ)” di richiedere “che siano utilizzate le procedure operative idonee nel’esecuzione delle attività di campionamento e di analisi per la determinazione dei composti volatili e dell’HCB nelle attività di caratterizzazione future ed in corso nella Rada di Augusta ed a completamento delle stesse attività integrative relative ai rilievi batimetrici di dettaglio e indagini sulla colonna d’acqua” (punto 2 dell’ordine del giorno, lettere b-c); c) ha deliberato di “prendere atto del documento trasmesso dall’Autorità portuale concernente la puntuale identificazione dei soggetti titolari di concessioni demaniali nella Rada di Augusta e di chiedere all’Autorità portuale medesima se le concessioni che risultano già scadute siano state successivamente rinnovate” (punto 2 dell’ordine del giorno, lett. “d”); d) ha preso atto dei rilievi geofisici effettuati da ARPA Sicilia, ed ha deliberato di “approvare il documento…trasmesso da ICRAM concernente l’aggiornamento del piano di caratterizzazione ambientale ..omississ…” (punto 2 all’ordine del giorno, lettera e); ha deliberato di “approvare il piano di caratterizzazione Fase II della Rada di Augusta, trasmesso da ICRAM” (punto 2 all’ordine del giorno, lett. f).

E SUI RICORSI:

Ricorso nr. 81/2005, proposto da ERG RAFFINERIE MEDITERRANEE, rappresentata dall’Avv. Lorenzo Acquarone, dall’Avv. Daniela Anselmi, dall’Avv. Giovanni Acquarone e dall’Avv. Donato De Luca, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Catania via Lago di Nicito 14;
Ricorso nr. 2671/2005, proposto da ERG RAFFINERIE MEDITERRANEE, rappresentata dall’Avv. Lorenzo Acquarone, dall’Avv. Giovanni Acquarone e dall’Avv. Donato De Luca, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Catania via Lago di Nicito 14;
Ricorso n. 2703/2005 proposto da SASOL ITALY SPA, rappresentata e difesa dall’Avv. Antonio Saitta, dall’Avv. Luciano Butti e dall’Avv. Federico Peres, con domicilio eletto presso la Segreteria del TAR adito;
Ricorso n. 782/2006 proposto da ERG RAFFINERIE MEDITERRANEE, rappresentata dall’Avv. Lorenzo Acquarone, dall’Avv. Giovanni Acquarone e dall’Avv. Donato De Luca, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Catania via Lago di Nicito 14;
Ricorso n. 2240/2006 proposto da MAXCOM PETROLI SPA, rappresentata dall’Avv. Lorenzo Acquarone, dall’Avv. Giovanni Acquarone e dall’Avv. Donato De Luca, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Catania via Lago di Nicito 14;
Ricorso n. 2241/2006 proposto da ERG RAFFINERIE MEDITERRANEE, rappresentata dall’Avv. Lorenzo Acquarone, dall’Avv. Giovanni Acquarone e dall’Avv. Donato De Luca, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Catania via Lago di Nicito 14;
contro
I Ministeri delle Attività Produttive, della Salute, dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Interno, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Regione Sicilia, la Giunta Regionale della Sicilia, gli Assessorati regionali Territorio ed Ambiente ed Industria, il Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque, il Vicecommissario per l’emergenza rifiuti e tutela delle acque, il Subcommissario per la bonifica dei siti contaminati, il Prefetto di Siracusa, l’APAT (Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici), l’ARPA Sicilia (Agenzia regionale protezione ambiente), l’Istituto Superiore di Sanità, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore e tutte amministrazioni ed enti rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio ex lege presso gli uffici di quest’ultima in Catania, via V. Ognina 149;

La Provincia regionale di Siracusa, il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale per la zona Suda della Sicilia Orientale, Siracusa, i Comuni di Augusta, Siracusa, Melilli e Priolo Gargallo, l’ASL 8 di Siracusa, l’ENI Spa, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore, tutti non costituiti nel giudizio nr. 81/2005; il Comune di Augusta è costituito nei giudizi nn. 2703/2005, 782/06, 2240/06 e 2241/06; il Comune di Melilli è costituito nel giudizio nn. 2703/2005, 2240/06 e 2241/06; i suddetti Comuni sono rappresentati e difesi in tutti i giudizi ove sono costituiti dall’Avv. Pietro Coppa, con domicilio eletto in Catania presso lo studio dell’Avv. Francesco Favi, viale XX Settembre n. 51;

e nei confronti
(nel ricorso nr. 2703/2005, 2671/05, 782/2006 e 2241/06)
Delle società “Sviluppo Italia Aree produttive” SPA e “Sviluppo Italia” SPA, ciascuna in persona del proprio rappresentante legale, non costituite nel giudizio nr. 782/2006 e nel giudizio nr. 2241/06; nel giudizio nr. 2703/2005 e 2671/05 (in quest’ultimo, solo la Società “Sviluppo Italia Aree Produttive) sono rappresentate e difese dall’Avv. Marco Annoni, dall’Avv. Andrea Segato e dall’Avv. Giuseppe Tamburello, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Catania, via Monsignor Ventimiglia n. 145;

per l’annullamento
con il ricorso nr. 81/2005:
del deliberato della conferenza dei servizi decisoria, convocata presso il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio in data 19 ottobre 2004, pervenuto alla ricorrente in data 9 novembre 2004, avente ad oggetto “Legge 426/98: sito di interesse nazionale di Priolo”, nella sua totalità ed in particolare nelle parti in cui: “delibera di chiedere a tutte le aziende titolari di aree ubicate nel perimetro del sito di interesse nazionale di Priolo, qualora fossero evidenziati superamenti di oltre 10 volte dei valori di concentrazione limite ammissibile indicati dalle tabelle allegate al DM n. 471/1999 nei suoli e/o nelle acque di falda, di adottare immediati interventi di messa in sicurezza di emergenza della matrice ambientale contaminata” e della estensione di tale obbligo anche alla rimozione dei c.d. “hot spots”, nella parte di cui al punto 2.1 dell’ordine del giorno pag. 4 inerente ilPiano della caratterizzazione di un’area relativa alla raffineria ISAB impianti Sud di proprietà della ricorrente fissa parametri aggiuntivi rispetto a quelli definiti nella tabella acque sotterranee dell’allegato 1 al DM 471/99, nella parte di cui alla pag. 4 punto 12 fissa il parametro di ricerca “cianuri”, nonché nella parte in cui, pag. 31 prescrizione lett. “g” fissa i valori di riferimento per il Piombo Tetraetile;
nonché per l’annullamento di ogni provvedimento presupposto, conseguenziale, conseguente e/o comunque connesso e segnatamente per quanto possa occorrere: di ogni allegato al verbale della Conferenza dei servizi del 19 ottobre 2004, nonché di ogni altro atto comunque richiamato nel verbale medesimo, anche se non materialmente allegato in particolare le note dell’Istituto Superiore di Sanità del Ministero della Sanità meglio indicate in atti; del verbale della Conferenza dei servizi istruttoria del 29 luglio 2004 ove redatto e comunque del documento preparatorio di data sconosciuta, predisposto in vista della conferenza istruttoria del 29 luglio 2004, nonché di tutti i verbali e documenti preparatori delle Conferenze dei servizi, sia decisorie che istruttorie, presupposti e/o comunque connessi a quella del19 ottobre 2004, con riferimento al sito di interesse nazionale di Priolo e tutti i relativi allegati;
(nel ricorso nr. 2671/05)
Del deliberato delle conferenze dei servizi decisorie, del 18 luglio e del 14 settembre 2005, nelle parti meglio indicate in atti (quanto alla conferenza dei servizi del 18 luglio 2005, punto 2 dell’ordine del giorno, pagg. 5 e 6, quanto alla conferenza dei servizi del 14 settembre 2005, punto 2.b dell’ordine del giorno, pag. 9);
di ogni provvedimento presupposto, conseguenziale, conseguente e/o comunque connesso, segnatamente:
tutti i documenti richiamati dai verbali delle Conferenze del 18 luglio e del 14 settembre 2005;
il documento ICRAM datato agosto 2005, prot. Bol-Si-Pr-Rada di Augusta – 01-04;
il progetto di messa in sicurezza di emergenza predisposto da Sviluppo Italia Aree Produttive SPA datato agosto 2005;

(nel ricorso nr. 2703/2005)
del verbale e delle determinazioni assunte alla Conferenza di servizi decisoria, convocata presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio in data 18 luglio 2005, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 241/1990 e sue successive modificazioni ed integrazioni, relative al sito di interesse nazionale di Priolo;
di ogni provvedimento presupposto, connesso e consequenziale, ivi comprese:
la lettera prot. 14873/QDV/DI (VII/VIII/IX) datata 21 luglio 2005, pervenuta in data successiva, del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio con cui il verbale è stato trasmesso alla ricorrente;
la lettera prot. 13575/QDV/DI (VII/VIII) datata 7 luglio 2005, pervenuta in data successiva, del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio con cui è stata convocata la Conferenza di servizi per il giorno 18 luglio 2005;
i documenti richiamati dal verbale del 18 luglio 2005, anche se materialmente ad esso non allegati, e, in particolare, il documento ICRAM “valutazione dei dati della caratterizzazione ambientale della Rada di Augusta – Aree prioritarie ai fini della messa in sicurezza di emergenza – Sito di interesse nazionale di Priolo – del Luglio 2005 prot. BoI-Pr-SI-GP-Rada di Augusta-01.02” e l’allegato documento “Valori di intervento per i sedimenti di aree fortemente antropizzate, con particolare riferimento al sito di bonifica di interesse nazionale di Priolo: Rada di Augusta”, documenti non conosciuti dalla ricorrente;
NONCHÉ, PER L’ANNULLAMENTO
del verbale e delle determinazioni assunte alla Conferenza di servizi decisoria convocata e tenutasi presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio in data 14 settembre 2005, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 241/1990 e sue successive modificazioni ed integrazioni, relative al sito di interesse nazionale di Priolo (doc. 5);
di ogni provvedimento presupposto, connesso e consequenziale, ivi comprese:
la lettera prot. 18317/QDV/DI (VII/VIII) datata 15 settembre 2005, pervenuta in data successiva, del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio con cui il verbale è stato trasmesso alla ricorrente (doc. 6);
le lettere prott. 17509/QDV/DI del 2 settembre 2005 e 17664/QDV/DI del 6 settembre 2005, pervenute in data successiva, del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio con cui è stata convocata la Conferenza di servizi per il giorno 14 settembre (doc. 7);
il documento ICRAM “Elaborazione e valutazione dei risultati della caratterizzazione ambientale della Rada di Augusta – Aree prioritarie ai fini della messa in sicurezza di emergenza – Sito di interesse nazionale di Priolo” dell’Agosto 2005 prot. BoI-SI- Pr -Rada di Augusta-01.04, documento non conosciuto dalla ricorrente;
NONCHÉ INFINE
PER L’ANNULLAMENTO, PER QUANTO OCCORRA
di tutti i verbali e documenti preparatori delle conferenze di servizi sia decisorie che istruttorie presupposti e conseguenti alle Conferenze di servizi del 18 luglio e del 14 settembre 2005, in quanto non già impugnati, anche se non conosciuti e, in particolare, del verbale e delle determinazioni assunte alla Conferenza di servizi tenutasi in data 28 febbraio 2005 per il Sito di interesse nazionale di Priolo limitatamente al punto n. 21 dell’Ordine del giorno (“varie ed eventuali”), sub. 6; nonché di tutti i relativi allegati, con riferimento al sito di interesse nazionale di Priolo;
del documento “Progetto per la messa in sicurezza di emergenza RADA DI AUGUSTA – Sito di interesse nazionale di Priolo”, predisposto da Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.A. datato Agosto 2005, documento non conosciuto dalla ricorrente;
di ogni altro provvedimento, atto, verbale o comportamento presupposto, connesso o consequenziale.
≈ ≈ ≈
Tutti i provvedimenti sopra indicati vengono impugnati, in particolare:
quanto alla Conferenza di servizi decisoria del 18 luglio 2005, limitatamente alle seguenti determinazioni, riportate a verbale al punto n. 2 dell’ordine del giorno (pagg. 5-6):
• a1) La conferenza di servizi decisoria, dopo ampia e articolata discussione, nel prendere atto della grave situazione di contaminazione riscontrata nelle due aree prioritarie della Rada di Augusta, rappresentata dalle elevate e pericolose concentrazioni di mercurio determinate nei sedimenti e dai livelli riscontrati nei tessuti dei pesci all’interno della Rada superiori al limite previsto dalla normativa vigente come livello massimo nelle parti commestibili dei prodotti della pesca, delibera di richiedere in primo luogo l’immediata attuazione di interventi di messa in sicurezza di emergenza dei sedimenti nelle due aree prioritarie della Rada di Augusta sino ad ora caratterizzate”.
• a2) “La conferenza di servizi decisoria delibera inoltre di chiedere a tutti i soggetti titolari di concessioni demaniali all’interno della Rada di Augusta nonché ai titolari di aree a terra con presenza di contaminazione identica a quella rilevata nei sedimenti della Rada di rimuovere, quale misura di messa in sicurezza di emergenza, per tutto lo spessore indagato (>/= 2m), i volumi di sedimento le cui concentrazioni dei contaminanti sono superiori ai valori di concentrazione limite indicati nella colonna B della tabella 1 dell’allegato 1 al d.m. 471 del 1999 (sedimenti colorati in rosso nella cartografia presentata da ICRAM) e che, in caso di mancanza o inadempienza dei concessionari dovrà intervenire il Commissario delegato in danno ai soggetti medesimi”;
• a3) “A tal fine la conferenza di servizi decisoria delibera di chiedere al Commissario delegato l’elaborazione di un progetto preliminare di messa in sicurezza di emergenza”
• a4) “La conferenza di servizi decisoria delibera altresì di richiedere di estendere la caratterizzazione a tutta la rada di Augusta”;
• a5) (la conferenza di servizi decisoria delibera altresì), “atteso che ad oggi non risulta acquisita alcuna documentazione relativa alla caratterizzazione delle aree contermini i pontili, peraltro richiesta dalla conferenza di servizi decisoria del 28.02.05 a tutti i soggetti titolari di concessioni demaniali nella Rada, di eseguire, entro 60 giorni dalla data di ricevimento del presente verbale, la caratterizzazione delle aree di propria competenza”;
• a6) “la conferenza di servizi decisoria delibera ancora di richiedere, in relazione allo stato di estrema compromissione e pericolosità ambientale riscontrato nella Rada di Augusta, di provvedere, nelle aree già indagate, laddove non sia stato raggiunto il livello roccioso di base, all’estensione delle attività di caratterizzazione in profondità, oltre la quota inizialmente prevista dal medesimo piano di caratterizzazione (2m) al fine di investigare l’intero spessore di sedimenti incoerenti, qualora risulti ancora contaminazione alla massima profondità finora indagata”;
quanto alla Conferenza di servizi decisoria del 14 settembre 2005, limitatamente alle seguenti determinazioni, riportate a verbale al punto n. 2b) dell’ordine del giorno (pag. 8-9):
• b1) la Conferenza di servizi ha deliberato di chiedere “alle aziende titolari di concessioni demaniali all’interno della Rada di procedere, entro 30 giorni dalla ricezione del presente verbale, all’attuazione di interventi di messa in sicurezza di emergenza”;
• b2) la Conferenza di servizi ha deliberato di chiedere “al Commissario delegato per l’emergenza rifiuti e tutela delle acque della Regione Siciliana
o di attivare i poteri sostitutivi in danno al soggetto inadempiente qualora entro tale termine le Aziende non provvedano ad eseguire gli interventi suddetti;
o di farsi carico della messa in sicurezza di emergenza anche dei sedimenti dell’area a mare circostante il pontile consortile, peraltro prospiciente il pontile della Marina Militare del cui progetto costituirà un’integrazione;
o di estendere la caratterizzazione a tutta la rada di Augusta, così come peraltro richiesto dalla Conferenza di servizi decisoria del 18/7/05”;
• b3) la Conferenza di servizi ha deliberato di chiedere “all’Autorità Portuale la puntuale identificazione dei soggetti titolari di concessioni demaniali nella rada di Augusta”;
• b4) la Conferenza di servizi ha deliberato di chiedere - alle Autorità di controllo (Provincia e ARPA) nonché agli istituti scientifici nazionali (APAT, ISS, ICRAM) di individuare le eventuali correlazioni esistenti tra la contaminazione delle aree a terra e quella dei sedimenti all’interno della Rada di Augusta al fine della identificazione dei soggetti responsabili”.
(nel ricorso nr. 782/2006)
Del deliberato della Conferenza dei servizi decisoria convocata presso il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio,intervenuta in data 16 dicembre 2005, avente ad oggetto il Sito di interesse nazionale di Priolo, nella sua totalità ed in particolare quanto al punto 2 dell’ordine del giorno in merito alla “messa in sicurezza di emergenza e caratterizzazione della rada di Augusta” nella parte in cui la Conferenza ha deliberato: a) di rinviare la discussione su questa specifica problematica del presente punto all’ordine del giorno ad una successiva seduta rilevando altresì l’opportunità di giungere ad un accordo di programma con le imprese che insistono nella rada e/o fruiscono della medesima”; b) di prendere atto del documento trasmesso dall’Autorità Portuale, concernente la puntuale identificazione dei soggetti titolari di concessioni demaniali nella rada di Augusta e di chiedere all’Autorità portuale medesima se le concessioni che risultano già scadute” e degli altri documenti, allegati, studi, atti e parti di verbali già oggetto di gravame nei ricorsi precedentemente esposti, tra i quali in particolare i verbali ed i documenti preparatori delle conferenze dei servizi sia decisorie che istruttorie presupposti e conseguenti alla Conferenza dei servizi del 16 dicembre 2005, anche se non conosciuti e tra questi il verbale del 4 agosto 2005;
(con i ricorsi nr. 2240/06 e nr. 2241/06)
Della nota prot. 10363/QDV/DI/VII/VIII del 25 maggio 2006, ad oggetto “attività di caratterizzazione, di messa in sicurezza di emergenza e messa in sicurezza operativa della Rada di Augusta” per la parte in cui il Ministero, alla luce delle determinazioni dei verbali delle conferenze dei servizi decisorie del 18 luglio 1005 e del 14 settembre 2005 e del 16 maggio 2006 ha deciso di chiedere alle aziende in indirizzo di inviare entro dieci giorni un elaborato con la indicazione degli interventi in corso di adozione e/o che si intendano adottare per adempiere alle prescrizioni formulate dalle suddette Conferenze dei servizi decisorie, sia sulle aree a terra insistenti sulla rada di Augusta che sulle aree marine antistanti gli stabilimenti di propria competenza, contenente il cronoprogramma degli interventi medesimi, con l’indicazione della data di inizio delle attività; del documento “Sito di interesse nazionale di Priolo – Documento preparatorio alla conferenza dei servizi istruttoria del 16 maggio 2006” (atto mai formalmente trasmesso alla ricorrente), con particolare riferimento alle determinazioni assunte al punto 3 dell’ordine del giorno tra cui quella, in relazione alla messa in sicurezza di emergenza della Rada, di richiedere a tutti i soggetti ed agli operatori industriali le cui aree sono ubicate all’interno della perimetrazione del Sito di interesse nazionale di Priolo, con particolare riferimento ai soggetti che utilizzano le infrastrutture presenti nella rada (es. pontili) di attivare, entro 30 giorni dalla data della presente Conferenza dei servizi istruttoria, gli interventi mirati a rimuovere o isolare le fonti di contaminazione e di attuare azioni mitigative per prevenire ed eliminare i pericoli immediati verso l’uomo e l’ambiente circostante, indicando a titolo esemplificativo la limitazione della navigazione, sia in termini di velocità che di pescaggio, la rimozione dello spessore più inquinato dei sedimenti che attraverso il fenomeno della risospensione generano torbide e quindi la diffusione dell’inquinamento; del verbale (se ed in quanto redatto) della conferenza dei servizi istruttoria per il Sito di interesse nazionale di Priolo del 16 maggio 2006 e di ogni ulteriore atto (se ed in quanto adottato) con cui le determinazioni ivi assunte sono state recepite dell’Amministrazione procedente; di ogni provvedimento, atto, comportamento presupposto, connesso e consequenziale.
(con il solo ricorso nr. 2240/06):
dei deliberati delle conferenze dei servizi decisorie convocate presso il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio in data 18 luglio 2005 e 14 settembre 2005, aventi ad oggetto il Sito di interesse nazionale di Priolo, nella loro totalità ed in particolare, quanto alla conferenza del 18 luglio 2005, nelle parti di cui al punto 2 dell’ordine del giorno (pagg. 5 e 6), ove si delibera (A1) di richiedere l’immediata attuazione di interventi di messa in sicurezza di emergenza dei sedimenti nelle due aree prioritarie della rada di Augusta sino ad ora caratterizzate, (A2) di chiedere a tutti i soggetti titolari di concessioni demaniali all’interno della rada di Augusta, nonché ai titolari di aree a terra con presenza di contaminazione identica a quella rilevata nei sedimenti della Rada di rimuovere per tutto lo spessore indagato a titolo di messa in sicurezza di emergenza (>/=2m) i volumi di sedimento le cui concentrazioni dei contaminanti sono superiodi ai valori di concentrazione limite indicati nella colonna B della tabella 1 dell’allegato 1 al dm 471/99 e che in caso di mancanza o inadempienza dei concessionari dovrà intervenire il Commissario delegato in danno ai soggetti medesimi; (A3) di chiedere al Commissario delegato l’elaborazione di un progetto preliminare di messa in sicurezza di emergenza; (A4) di estendere la caratterizzazione a tutta la rada di Augusta e chiedere alle imprese titolari di concessioni demaniali nella rada di eseguire entro 60 giorni dal ricevimento del presente verbale la caratterizzazione delle aree di propria competenza”; (A5) di estendere la caratterizzazione in profondità oltre alla quota inizialmente prevista dal piano di caratterizzazione (2m) al fine di investigare l’intero spessore di sedimenti incoerenti, qualora risulti ancora contaminazione alla massima profondità sinora indagata; quanto alla conferenza del 14 settembre 2005 le determinazioni di cui al punto 2.b (pagg.9 e ss) ai sensi delle quali è stato richiesto alle aziende titolari di concessioni demaniali all’interno della Rada (B1) di procedere entro 30 giorni dalla comunicazione del verbale alla messa in sicurezza di emergenza, (B2) al Commissario delegato per l’emergenza rifiuti di attivare i poteri sostitutivi in danno al soggetto inadempiente qualora entro tale termine le Aziende non provvedano ad eseguire gli interventi suddetti; di farsi carico della messa in sicurezza di emergenza anche dei sedimenti dell’area in mare circostante il pontile consortile, peraltro prospiciente il pontile della Marina Militare del cui progetto costituirà un integrazione; (B3) di estendere la caratterizzazione a tutta la rada di Augusta, così come peraltro richiesto dalla Conferenza dei Servizi decisoria del 18 luglio 2005; (B5) di chiedere all’Autorità portuale la puntuale identificazione di tutti i soggetti titolari di concessioni in Rada; (B6) di chiedere alle Autorità di controllo ed agli istituti scientifici nazionali di individuare le eventuali correlazioni esistenti tra la contaminazione delle aree a terra e quella dei sedimenti all’interno della rada di Augusta al fine della identificazione dei soggetti responsabili;
di ogni provvedimento presupposto, conseguenziale, conseguente e/o comunque connesso e, segnatamente, per quanto possa occorrere: i documenti richiamati dai verbali delle conferenze del 18 luglio 2005 e del 14 settembre 2005, anche se materialmente ad essi non allegati ed, in particolare, i documenti ICRAM di valutazione dei dati di caratterizzazione ambientale della Rada di Augusta ed il Progetto per la messa in sicurezza di emergenza RADA DI AUGUSTA predisposto da Sviluppo Italia Aree Produttive SPA e datato Agosto 2005.

E sui seguenti ricorsi riuniti (ord. nr. 138/2007 dell’8.2.2007):

nr. 2937/2006, proposto da: SYNDIAL SPA (nuova denominazione sociale della ENICHEM SPA) rappresentata e difesa dall’Avv. Stefano Grassi e dall’Avv. Pietro Amara, con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Catania, corso Italia 302;
nr. 2938/2006, proposto da: POLIMERI EUROPA SPA, rappresentata e difesa dall’Avv. Stefano Grassi e dall’Avv. Pietro Amara, con domicilio eletto presso lo studio del secondo, in Catania, corso Italia 302;
nr. 2939/2006, proposto da: ENI SPA, rappresentata e difesa dall’Avv. Stefano Grassi, e Corrado Giuliano, con domicilio eletto in Catania, Via Pasubio, 33 presso lo studio del secondo;
nr. 2970/2006 proposto da: DOW POLIURETANI ITALIA SRL rappresentato e difeso dall’ Avv. Fabio Florio e dall’ Avv. Teodora Marocco, con domicilio eletto in Catania, Viale XX Settembre,45 presso l’Avv. Fabio Florio e relativi motivi aggiunti;
nr. 2976/2006 proposto da: SASOL ITALY SPA , rappresentato e difeso dall’Avv. Antonio Saitta, dall’Avv. Luciano Butti e dall’Avv. Federico Peres, con domicilio eletto presso la Segreteria del TAR adito;
nr. 3053/2006 proposto da: ERG RAFFINERIE MEDITERRANEE SPA, rappresentato e difeso dall’Avv. Donato De Luca, dall’Avv. Mario Caldarera, dall’Avv. Lorenzo Acquarone, e dall’Avv. Giovanni Acquarone, con domicilio eletto in Catania, Via Lago Di Nicito,14 presso l’Avv. Donato De Luca;
nr. 3225/2006 proposto da: MAXCOM PETROLI SPA , rappresentato e difeso dall’Avv. Donato De Luca, dall’Avv. Mario Caldarera, dall’Avv. Lorenzo Acquarone, e dall’Avv. Giovanni Acquarone, con domicilio eletto in Catania, Via Lago Di Nicito,14 presso l’Avv. Donato De Luca;
nr. 3227/2006 proposto da: SASOL ITALY SPA , rappresentato e difeso dall’Avv. Antonio Saitta, dall’Avv. Luciano Butti e dall’Avv. Federico Peres, con domicilio eletto presso la Segreteria del TAR adito;
nr. 3251/2006 proposto da: ERG RAFFINERIE MEDITERRANEE SPA, rappresentato e difeso dall’Avv. Donato De Luca, dall’Avv. Mario Caldarera, dall’Avv. Lorenzo Acquarone, e dall’Avv. Giovanni Acquarone, con domicilio eletto in Catania, Via Lago Di Nicito,14 presso l’Avv. Donato De Luca;;
nr. 3233/2006, proposto da: SYNDIAL SPA, rappresentata e difesa dall’Avv. Stefano Grassi, e Piero Amara, con domicilio eletto in Catania, Corso Italia, 302 presso lo studio del secondo;
nr. 3234/2006, proposto da: POLIMERI EUROPA SPA, rappresentata e difesa dall’Avv. Stefano Grassi, e Piero Amara, con domicilio eletto in Catania, Corso Italia, 302 presso lo studio del secondo;
nr. 3235/06, proposto da: ENI SPA, rappresentata e difesa dall’Avv. Stefano Grassi, e Corrado Giuliano, con domicilio eletto in Catania, Via Pasubio, 33 presso lo studio del secondo;

contro

la Presidenza Del Consiglio Dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, il Ministero Dell'ambiente E Della Tutela Del Territorio, il Ministero Della Salute, il Ministero Dello Sviluppo Economico (Ex Attivita’ Produttive), il Ministero Delle Infrastrutture E Dei Trasporti, il Ministero Dell’Interno, il Ministero Dell’economia e Delle Finanze (quest’ultimo solo nel ricorso nr. 2976/2006) il Ministero Della Difesa (quest’ultimo solo nei ricorsi nr. 2976/2006 e nr. 3225/2006) ciascuno in persona del Ministro pro tempore;
la Direzione Servizio Qualita’ Della Vita – Ministero Ambiente Tutela Territ.; la Direzione Gestione Rifiuti – Div. Programmazione Ribo – Min.Ambiente; la Direzione Generale Infrastrutture – Navigazione Marittima Interna; ciascuna in persona del proprio Dirigente pro tempore;
la Regione Siciliana, in persona del Presidente pro tempore, L’assessorato Regionale Industria, L’Assessorato Regionale Territorio Ed Ambiente, il Commissario Delegato Per L’emergenza Rifiuti E Tutela Delle Acque, il Vice Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti e Tutela Delle Acque, Il Subcommissario per la Bonifica dei Siti Contaminati, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore;
la Prefettura di Siracusa, in persona del Prefetto, la Capitaneria di Porto di Augusta, la Capitaneria di Porto di Siracusa, l’Enea, l’Istituto Superiore per la Prevenzione e Sicurezza del Lavoro, l’istituto Centrale Ricerca Scientifica e Tecnologica Applicata al Mare, l’Istituto Superiore di Sanita’, il Corpo Regionale delle Miniere – Servizio Geologico e Geofisico; Sviluppo Italia Aree Produttive SPA, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore;
tutti rappresentati e difesi dall’ Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio eletto in Catania, Via Vecchia Ognina, 149 presso la sua sede;

la Provincia Regionale di Siracusa, la Provincia Regionale di Siracusa, Assessorato Ambiente Piano e Risanamento Ambientale, il VIII Settore Tutela del Suolo-Prov.Regionale Siracusa, il Comune di Siracusa, il Comune di Siracusa - Settore Ambiente, il Presidente Piano di Risanamento Prov. di Siracusa, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore, non costituiti;

il Comune di Augusta (SR), in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’ Avv. Pietro Coppa con domicilio eletto in Catania, Viale XX Settembre, 51 presso Avv. Francesco Favi;

il Comune di Melilli (SR), in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore, non costituito nel giudizio nr. 3251/06, e negli altri rappresentato e difeso dall’Avv. Pietro Coppa con domicilio eletto in Catania, Viale XX Settembre, 51 presso Avv. Francesco Favi;
il Comune di Priolo Gargallo (SR), il Consorzio A.S.I. Sicilia Orientale, zona Sud– Siracusa, l’agenzia Protezione Ambiente E Servizi Tecnici (APAT), l’ ARPA Sicilia - Agenzia Reg. Protezione Ambiente – Palermo, l’ Arpa Sicilia - Sede Provinciale di Siracusa, l’ Azienda Unita' Sanitaria Locale N.8 – Siracusa, il Lip Chimico Asl 8 Laboratorio Prov. Di Igiene E Sanita', il Consorzio Area Sviluppo Industriale – Siracusa, il Dip.Insediamenti Produttivi ed Interazione con L'ambiente, l’ I.C.R.A.M – Palermo,

la società “Sviluppo Italia” SPA in persona del proprio rappresentante legale pro tempore, rappresentato e difeso dall’ Avv. Francesco Balestrazzi ed Avv. Francesco di Luciano con domicilio eletto in Catania, via Ruggero Settimo, 3 presso Avv. Francesco Balestrazzi e (nei ricorsi nr. 2938/2006, 2939/06, 2976/2006, 3053/06, 3225/06, e 3227/06) dall’Avv. Luca Tufarelli con domicilio eletto in Catania, via Milano 29, presso l’Avv. Riccardo Giuffrida;


e (nel solo ricorso nr. 2976/2006):

Agenzia Del Demanio - Direzione Centrale; Agenzia Del Demanio – Palermo; Agenzia Del Demanio - Sportello Operativo Terr.Le - Siracusa ; Uff.Spec.Aree Elevato Rischio Di Crisi Ambientale – Palermo; Uff.Spec.Aree Elevato Rischio Ambientale - Uff. Di Priolo;L’ Assessorato Regionale Bb. Cc. Aa. E Pubblica Istruzione; Il Dipartimento Reg. Bb.Cc.Aa. Ed Educazione Permanente; La Soprintendenza Bb.Cc.Aa. Siracusa-Dip.Bb.Cc.Aa. Educaz.Perm. E La Soprintendenza Del Mare – Palermo; L’ Agenzia Protezione Ambiente E Servizi Tecnici (Apat); L’ Arpa Sicilia - Agenzia Reg. Protezione Ambiente – Palermo; L’ Arpa Sicilia - Sede Provinciale Di Siracusa; La Marina Militare Comando Di Augusta; L’autorita' Portuale Di Augusta; Il Dip.Insediamenti Produttivi Ed Interazione Con L'ambiente; L’ I.C.R.A.M – Palermo; La Società Sviluppo Italia Aree Produttive Spa; ciascuno in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall’ Avvocatura dello Stato con domicilio eletto in Catania, Via Vecchia Ognina, 149 presso la sua sede;

il Comune di Priolo Gargallo (SR), il Comune di Priolo Gargallo-Assessorato Territorio ed Ambiente, l’azienda Unita' Sanitaria Locale N.8 – Siracusa, l’A.U.S.L. 8 di Siracusa - Laboratorio Igiene e Profilassi, l’A.U.S.L. 8 di Siracusa- Laboratorio di Sanita' Pubblica, il Consorzio Area Sviluppo Industriale – Siracusa, non costituiti;

e nei confronti :
della società “Edison” SPA, in persona del suo legale rappresentante, non costituita;

(nel ricorso nr. 3053/06 )
“Eni” Spa, Divisione “Exploration And Production”; “Eni” SPA; “Edison” SPA, ciascuna in persona del rispettivo rappresentante legale pro tempore, non costituite;
(nel ricorso nr. 3233/06, 3234/06,3235/06)
La società “Sviluppo Italia Aree Produttive” S.P.A., ed “Edison” S.P.A., in persona del rispettivo rappresentante legale pro tempore, non costituite;
“Sviluppo Italia” SPA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa (nel ricorso nr. 3233/06 e 3235/06) dall’Avv. Luca Tufarelli, con domicilio eletto in Catania presso lo studio dell’Avv. Riccardo Giuffrida in via Milano 29;

per l'annullamento

nel ricorso nr. 2937/2006 (Syndial – ex Enichem), nel ricorso nr. 2938/2006 (Polimeri Europa Spa) e nel ricorso nr. 2939/2006 (Eni Spa):
del verbale e delle determinazioni assunte alla Conferenza dei servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’Ambiente e delle tutela del Territorio in data 21 luglio 2006, ai sensi dell’art. 14 della legge nr. 241/90 e sue successive modificazioni ed integrazioni, relative al sito di interesse nazionale di Priolo;
di ogni provvedimento presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresi la lettera prot. 15541/QVD/DI/ (VII,VIII,IX) del 2.08.2006, pervenuta in data successiva, con la quale il Ministero dell’ambiente ha trasmesso il suddetto verbale alla ricorrente ed i provvedimenti di incognita data con cui le determinazioni sono state recepite dall’Amministrazione procedente (atti sconosciuti);
nonché per l’annullamento, in quanto occorrere possa,
dei documenti richiamati dal verbale del 21 luglio 2006,anche se materialmente ad esso non allegati, ivi inclusi, in particolare, il documento “Indagini ambientali dei sedimenti della Rada di Augusta – Risultati del II stralcio della prima fase di caratterizzazione” trasmesso dal Commissario delegato al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e da questi acquisiti al prot. N. 10318/Qvd/DI del 24.05.2006; il documento “Progetto preliminare di bonifica dei fondali della Rada di Augusta, inclusi nella perimetrazione del sito di bonifica del sito di interesse nazionale di Priolo” trasmesso da ICRAM al Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e da questi acquisito al prot. N. 7240/Qvd/DI del 07.04.2006;
dei documenti allegati al verbale del 21 luglio 2006, anche se non espressamente richiamati (meglio indicati in atti);
del verbale (ove redatto) e comunque delle determinazioni assunte alla Conferenza dei servizi istruttoria in data 16 maggio 2006 per il Sito di Interesse Nazionale di Priolo;
di ogni altro provvedimento, atto, verbale o comportamento presupposto, connesso o consequenziale;

nel ricorso nr. 2970/2006 (DOW Poliuretani Italia spa):

con il ricorso introduttivo:
del verbale della Conferenza dei servizi decisoria convocata presso il Ministero dell’Ambiente in data 21 luglio 2006, avente ad oggetto il sito di interesse nazionale di Priolo, con particolare riferimento a quanto meglio indicato in atti;
della nota Prot. 15541/Qvd/DI/VII/VIII del 2 agosto 2006, del Direttore generale Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, di trasmissione del verbale impugnato;
di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso;
con i motivi aggiunti depositati il 28 novembre 2006:
dei decreti Prott. Nn. 2979/Qvd/DI/B e 2980/QdV/B adottati in data 31 ottobre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare;
di tutti gli atti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi i verbali e le prescrizioni assunte dalle conferenze di servizi decisorie tenutesi presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio il 19 ottobre 2006 e 31 ottobre 2006, nonché i verbali e le determinazioni delle conferenze di servizi decisorie in data 18 luglio 2005, 14 settembre 2005, 21 luglio 2006, meglio specificate in atti;
con i motivi aggiunti depositati il 01 febbraio 2007:
del verbale della conferenza dei servizi decisoria presso il Ministero dell’Ambiente, tenutasi il 4 dicembre 2006 avente ad oggetto il Sito di Interesse Nazionale di Priolo; della nota prot. 25385/Qdv/IX del 13 dicembre 2006 del Ministero dell’Ambiente; del decreto prot. 3204/Qdv/DI/B adottato il 13 dicembre 2006 dal Direttore Generale della Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente; dei decreti prott. Nn. 2979 e 2980/Qdv/DI/B adottato il 31 ottobre 2006 dal Direttore Generale della Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente; della nota prot. 24806/ Qdv/DI/IX medesima amministrazione; di tutti gli atti provvedimenti, presupposti, connessi e consequenziali meglio indicati in ricorso;

nel ricorso nr. 2976/2006 (SASOL Italy, s.p.a.):

del verbale e delle determinazioni assunte alla Conferenza dei servizi decisoria, convocata presso il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio in data 21 luglio 2006, ai sensi dell’art. 14 della legge 241/90 e sue successive modificazioni ed integrazioni, relative al sito di interesse nazionale di Priolo;
di ogni provvedimento presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresi gli atti e le note meglio indicate in atti;
nonché per l’annullamento, per quanto occorra, di tutti i verbali e i documenti preparatori delle conferenze di servizi sia decisorie che istruttorie, presupposti e conseguenti alla Conferenza dei servizi del 21 luglio 2006, in quanto non già impugnati, anche se non conosciuti;
di tutti i documenti richiamati dal verbale del 21 luglio 2006, anche se materialmente ad esso non allegati, ivi inclusi quelli meglio esposti ed indicati in atti;
dei documenti allegati al verbale del 21 luglio 2006, anche se non in esso richiamati espressamente, meglio specificati in atti;
del verbale (ove redatto e comunque delle determinazioni assunte alla Conferenza di servizi istruttoria in data 16.05.2006 per il sito di interesse nazionale di Priolo;
di ogni altro provvedimento, atto, verbale o comportamento presupposto, connesso o consequenziale;
nel ricorso nr. 3227/2006 (SASOL ITALY)
dei decreti prott. Nn. 2979/Qvd/DI/B e 2980/QvD/DI/B adottati in data 31 ottobre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, nonché la lettera prot. 2183/Qvd/DI/VII/VIII datata 03.11.2006; nonché la lettera prot. n. 20958/QdV/DI del 25.10.2006 di convocazione della predetta conferenza;
di tutti gli atti, comportamenti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi, in particolare, i verbali e le determinazioni assunte dalle Conferenze dei Servizi decisorie (meglio richiamate in ricorso);

nel ricorso nr. 3053/2006 (ERG Raffinerie Mediterranee spa)

dei decreti prott. 2979 e 2980 /QdV/DI/B adottati il 31 ottobre 2006 e di tutti gli atti comportamenti e provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, tutti meglio specificati in atti;
nel ricorso nr. 3225/2006 (MAXCOM Petroli Spa) e nel ricorso nr. 3251/06 (ERG Raffinerie mediterranee Spa):

del verbale e delle determinazioni assunte dalle Conferenze di servizi decisorie tenutesi presso il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio in data 21 luglio 2006 e 19 ottobre 2006, ai sensi dell’art. 14 della legge 241/90 e sue successive modificazioni ed integrazioni, relative al sito di interesse nazionale di Priolo, nelle parti di cui in narrativa;
di ogni provvedimento presupposto, connesso e consequenziale, ivi compresi:
- la lettera prot. (15541/QDV/DI /VII/VII/IX) del 2 agosto 2006, pervenuta in data successiva, con cui il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio ha trasmesso il suddetto verbale alla ricorrente;
- gli eventuali provvedimenti, di incognita data, con cui le determinazioni sono state recepite dall’Amministrazione procedente (sconosciuti alla ricorrente);
- i documenti richiamati ed allegati nel verbale del 21 luglio 2006, meglio richiamati in ricorso;
del verbale (ove redatto) e comunque delle determinazioni assunte alla Conferenza dei servizi istruttoria in data 16 maggio 2006, per il Sito di interesse nazionale di Priolo;
nel ricorso nr. 3233/06 (Syndial Spa), 3234/06 (Polimeri Europa Spa), 3235/06 (ENI Spa):
dei decreti Prott. Nn. 2979/Qvd/DI/B e 2980/QdV/B adottati in data 31 ottobre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare;
di tutti gli atti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi i verbali e le prescrizioni assunte dalle conferenze di servizi decisorie tenutesi presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio in 19 ottobre 2006 e 31 ottobre 2006, nonché i verbali e le determinazioni delle conferenze di servizi decisorie in data 18 luglio 2005, 14 settembre 2005, 21 luglio 2006, meglio specificate in atti;

e sul ricorso:

Ricorso nr. 3573/06, proposto da MAXCOM PETROLI SPA, rappresentata e difesa dall’Avv. Donato De Luca, dall’Avv. Lorenzo Acquarone, dall’Avv. Giovanni Acquarone e dall’Avv. Alessandro Salustri, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Catania, via Lago di Nicito 14;
contro
I Ministeri delle Attività Produttive, della Salute, dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Interno, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Regione Sicilia, la Giunta Regionale della Sicilia, gli Assessorati regionali Territorio ed Ambiente ed Industria, il Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque, il Vicecommissario per l’emergenza rifiuti e tutela delle acque, il Subcommissario per la bonifica dei siti contaminati, il Prefetto di Siracusa, l’APAT (Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici), l’ARPA Sicilia (Agenzia regionale protezione ambiente), l’Istituto Superiore di Sanità, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore e tutte amministrazioni ed enti rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio ex lege presso gli uffici di quest’ultima in Catania, via V. Ognina 149;

La Provincia regionale di Siracusa, il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale per la zona Suda della Sicilia Orientale, Siracusa, i Comuni di Augusta, Siracusa, Melilli e Priolo Gargallo, l’ASL 8 di Siracusa, l’ENI Spa, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore, tutti non costituiti ad eccezione del Comune di Melilli che è rappresentato e difeso dall’Avv. Pietro Coppa, con domicilio eletto in Catania presso lo studio dell’Avv. Francesco Favi, viale XX Settembre n. 51;

e nei confronti
Delle società “Sviluppo Italia Aree produttive” SPA, “Sviluppo Italia” SPA ed “EDISON” Spa, ciascuna in persona del proprio rappresentante legale, costituita la seconda in giudizio e rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Tufarelli, con domicilio eletto in Catania, Via Milano, 29, presso l’Avv. Riccardo Giuffrida;

per l’annullamento
dei decreti prott. nn. 2979/QdV/DI/B e 2980/QdV/DI/B adottati in data 31 ottobre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, notificati in data 15 dicembre 2006 (con note prot. nn. 24804/Qdv/DI/IX e 24806/Qdv/DI/IX del 6 dicembre 2006), entrambi aventi ad oggetto “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di interesse nazionale di Priolo”;
di tutti gli atti, comportamenti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi, in particolare, i verbali e le determinazioni assunte dalle conferenze di servizi decisorie tenutesi presso il Ministero dell’ambiente rispettivamente in data 18 luglio 2005, 14 settembre 2005, 13 ottobre 2005, 16 dicembre 2005, 21 luglio 2006, 19 ottobre 2006 e 31 ottobre 2006, relative al sito di interesse nazionale di Priolo, richiamate nei decreti ministeriali impugnati.

E sul ricorso:

Ricorso nr. 189/07, proposto da ERG RAFFINERIE MEDITERRANEE SPA, rappresentata e difesa dall’Avv. Donato De Luca, dall’Avv. Mario Caldarera, dall’Avv. Lorenzo Acquarone, e dall’Avv. Giovanni Acquarone, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Catania, via Lago di Nicito 14;
contro
I Ministeri delle Attività Produttive, della Salute, dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Interno, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Regione Sicilia, la Giunta Regionale della Sicilia, gli Assessorati regionali Territorio ed Ambiente ed Industria, il Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque, il Vicecommissario per l’emergenza rifiuti e tutela delle acque, il Subcommissario per la bonifica dei siti contaminati, il Prefetto di Siracusa, l’APAT (Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici), l’ARPA Sicilia (Agenzia regionale protezione ambiente), l’Istituto Superiore di Sanità, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore e tutte amministrazioni ed enti rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio ex lege presso gli uffici di quest’ultima in Catania, via V. Ognina 149;

La Provincia regionale di Siracusa, il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale per la zona Suda della Sicilia Orientale, Siracusa, i Comuni di Augusta, Siracusa, Melilli e Priolo Gargallo, l’ASL 8 di Siracusa, l’ENI Spa, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore, tutti non costituiti in giudizio ad eccezione del Comune di Augusta e del Comune di Melilli, rappresentati e difesi dall’Avv. Pietro Coppa, con domicilio eletto in Catania presso lo studio dell’Avv. Francesco Favi, viale XX Settembre n. 51;

e nei confronti
Delle società “Sviluppo Italia Aree produttive” SPA, ed “Sviluppo Italia” SPA, ciascuna in persona del proprio rappresentante legale, costituita la seconda in giudizio e rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Tufarelli, con domicilio eletto in Catania, Via Milano, 29, presso l’Avv. Riccardo Giuffrida;

per l’annullamento
dei decreti prott. nn. 2979/QdV/DI/B e 2980/QdV/DI/B adottati in data 31 ottobre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, notificati in data 15 dicembre 2006 (con note prot. nn. 24804/Qdv/DI/IX e 24806/Qdv/DI/IX del 6 dicembre 2006), entrambi aventi ad oggetto “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di interesse nazionale di Priolo”;
di tutti gli atti, comportamenti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi, in particolare, i verbali e le determinazioni assunte dalle conferenze di servizi decisorie tenutesi presso il Ministero dell’ambiente rispettivamente in data 18 luglio 2005, 14 settembre 2005, 13 ottobre 2005, 16 dicembre 2005, 21 luglio 2006, 19 ottobre 2006 e 31 ottobre 2006, relative al sito di interesse nazionale di Priolo, richiamate nei decreti ministeriali impugnati.

E sul ricorso:
Ricorso nr. 195/2007, proposto da SYNDIAL SPA (EX ENICHEM SPA), rappresentato e difeso dall’Avv. Stefano Grassi, dall’Avv. Pietro Amara, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Catania, Corso Italia 302;

contro

I Ministeri delle Attività Produttive, della Salute, dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Interno, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Regione Sicilia, la Giunta Regionale della Sicilia, gli Assessorati regionali Territorio ed Ambiente ed Industria, il Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque, il Vicecommissario per l’emergenza rifiuti e tutela delle acque, il Subcommissario per la bonifica dei siti contaminati, il Prefetto di Siracusa, l’APAT (Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici), l’ARPA Sicilia (Agenzia regionale protezione ambiente), l’Istituto Superiore di Sanità, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore e tutte amministrazioni ed enti rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio ex lege presso gli uffici di quest’ultima in Catania, via V. Ognina 149;

La Provincia regionale di Siracusa, il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale per la zona Sud della Sicilia Orientale, Siracusa, i Comuni di Augusta, Siracusa, Melilli e Priolo Gargallo, l’ASL 8 di Siracusa, l’ENI Spa, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore, tutti non costituiti in giudizio;

e nei confronti
Delle società “ERG Raffinerie Mediterranee” SPA, “EDISON” Spa, “IAS Industria acque Siracusa” SPA, ciascuna in persona del proprio rappresentante legale, non costituite in giudizio;
per l’annullamento
- della nota prot. n. 22457/QdV/DI/VII/VIII del 13 novembre 2006 a firma del Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, ad oggetto “Restituzione agli usi legittimi dell’area necessaria alla realizzazione dell’impianto di trattamento delle acque di falda nel sito di interesse nazionale di Priolo Gargallo”
- di tutti gli atti, comportamenti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, anche se sconosciuti alla ricorrente.

e sul ricorso

Ricorso nr. 200/2007, proposto da ENI SPA, rappresentata e difesa dall’Avv. Stefano Grassi e dall’Avv. Corrado Giuliano, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Catania, via Pasubio 33;
contro
I Ministeri delle Attività Produttive, della Salute, dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Interno, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Regione Sicilia, la Giunta Regionale della Sicilia, gli Assessorati regionali Territorio ed Ambiente ed Industria, il Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque, il Vicecommissario per l’emergenza rifiuti e tutela delle acque, il Subcommissario per la bonifica dei siti contaminati, il Prefetto di Siracusa, l’APAT (Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici), l’ARPA Sicilia (Agenzia regionale protezione ambiente), l’Istituto Superiore di Sanità, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore e tutte amministrazioni ed enti rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio ex lege presso gli uffici di quest’ultima in Catania, via V. Ognina 149;

La Provincia regionale di Siracusa, il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale per la zona Suda della Sicilia Orientale, Siracusa, i Comuni di Augusta, Siracusa, Melilli e Priolo Gargallo, l’ASL 8 di Siracusa, l’ENI Spa, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore, tutti non costituiti in giudizio ad eccezione del Comune di Augusta e del Comune di Melilli, rappresentati e difesi dall’Avv. Pietro Coppa, con domicilio eletto in Catania presso lo studio dell’Avv. Francesco Favi, viale XX Settembre n. 51;

e nei confronti
Delle società “Sviluppo Italia Aree produttive” SPA, ed “Sviluppo Italia” SPA, ciascuna in persona del proprio rappresentante legale, costituita la seconda in giudizio e rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Tufarelli, con domicilio eletto in Catania, presso la Segreteria del TAR;

per l’annullamento
del decreto prot. n. 3204/QdV/DI/B adottato in data 13 dicembre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, entrambi aventi ad oggetto “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni della Conferenza di servizi decisoria relativa al sito di interesse nazionale di Priolo del 4/12/2006”;
- di tutti gli atti, comportamenti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi, in particolare:
- il verbale e le determinazioni assunte dalla conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio in data 4 dicembre 2006;
- i documenti allegati al verbale del 4 dicembre 2006, anche se non espressamente richiamati, ivi inclusi, in particolare, la nota prot. 20814 de1 dicembre 2006 del Comandante pro tempore della Capitaneria di Porto di Augusta ad oggetto “Studio di proposta per la tutela della sicurezza della navigazione e della salvaguardia della vita umana in mare in relazione agli interventi di bonifica siti di interesse nazionale di Priolo” (All.D) ed il relativo allegato “Piano delle aree di ancoraggio del Porto di Augusta”; la nota prot. 18417 U.O.E. del 4 dicembre 2006 del Commissario delegato per l’emergenza bonifiche e tutela delle acque in Sicilia ad oggetto “Navigabilità del Porto di Augusta” (All. E) e l’allegata nota della prt. 8870 del 1 dicembre 2006 dell’Autorità Portuale di Augusta avente il medesimo oggetto; la nota prot. 20713 de1 30 novembre 2006 del Comandante pro tempore della Capitaneria di Porto di Augusta ad oggetto “Studio di proposta per la tutela della sicurezza della navigazione e della salvaguardia della vita umana in mare in relazione agli interventi di bonifica siti di interesse nazionale di Priolo” (All.G) e l’allegata “Bozza di ordinanza per la disciplina della navigazione nella Rada interna del Porto di Augusta” e relative planimetria allegate ai nn. 1, 2 e 3 e schema delle “rotte di attraversamento dei canali di accesso”, al n. 4 e “Piano di Ancoraggio” al n. 5;
- la nota prot. 2538/QdV/IX del 13 dicembre 2006 (ricevuta in data successiva) con la quale il Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha trasmesso alla ricorrente il citato decreto prot. n. 3204/QdV/DI/B adottato in pari data;
nonché, in quanto occorrer possa,
- della nota prot. 24806/QdV/DI del 6 dicembre 2006, ricevuta in data successiva, con la quale il Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha trasmesso alla ricorrente il decreto n. 2979/QdV/DI/B del 31 ottobre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente ad oggetto “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di interesse nazionale di Priolo” tenutesi in data 18 luglio, 14 settembre, 13 ottobre e 16 dicembre 2005 e del relativo decreto allegato.
- della nota prot. 24804 QdV/DI del 6 dicembre 2006, ricevuta in data successiva, con la quale il Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha trasmesso alla ricorrente il decreto n. 2980/QdV/DI/B del 31 ottobre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente ad oggetto “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di interesse nazionale di Priolo” tenutesi in data 21 luglio, 19 ottobre e 31 ottobre 2006 e del relativo decreto allegato;
- di tutti gli atti, comportamenti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi, in particolare, i verbali e le determinazioni assunte dalle conferenze di servizi decisorie tenutesi presso il Ministero dell’ambiente rispettivamente in data 18 luglio 2005, 14 settembre 2005, 13 ottobre 2005, 16 dicembre 2005, 21 luglio 2006, 19 ottobre 2006 e 31 ottobre 2006, relative al sito di interesse nazionale di Priolo, richiamate nei decreti direttoriali impugnati.
** * **
I provvedimenti sopra indicati vengono impugnati in toto e, in particolare, per la parte in cui la Conferenza di servizi del 4 dicembre 2006, così come risulta dalle determinazioni verbalizzate e rese esecutive dal decreto prot. n. 3204/QdV/DI/B adottato in data 13 dicembre 2006, ha deliberato di:
a) “prendere atto” dei contenuti della nota del Comandante pro tempore della Capitaneria di Porto di Augusta ad oggetto “Studio di proposta per la tutela della sicurezza della navigazione e della salvaguardia della vita umana in mare in relazione agli interventi di bonifica siti di interesse nazionale di Priolo” e dei relativi allegati;
b) di “non ritenere condivisibile” la richiesta formulata dal Commissario delegato per l’emergenza bonifiche e tutela delle acque in Sicilia nella nota “Navigabilità del Porto di Augusta” di “far attraversare alle navi le aree rosse lungo il canale di accesso alla aree di competenza pubblica senza l’ausilio di rimorchiatori”;
c) di chiedere al Commissario delegato di
c1) – “dare la precedenza agli interventi di verifica mediante caratterizzazione integrativa delle aree “rosse” (aree da sottoporre immediatamente ad interventi di bonifica – 90% B< conc < 10x90%B) lungo il canale di accesso alle aree pubbliche nella direzione dell’aerea marina di competenza dell’Autorità Portuale di Augusta, da condurre con una maglia 50 x 50 m, riferita a tutti gli analiti per il quali la I e la II fase di caratterizzazione hanno evidenziato superamenti e qualora i risultati acquisiti dovessero confermare il livello di inquinamento, procedere alla esecuzione degli interventi di messa in sicurezza di emergenza mediante rimozione dei sedimenti contaminati in corrispondenza delle suddette aree rosse”;
c2 – “trasmettere, entro 60 giorni dalla data di ricevimento del presente verbale, gli elaborati progettuali relativi alla cassa di colmata in adiacenza della banchina del porto commerciale per il refluimento dei sedimenti derivanti dalle operazioni di messa in sicurezza di emergenza della Rada di Augusta”;
c3 – “presentare, entro 30 giorni dalla data del provvedimento finale di adozione delle determinazioni conclusive della Conferenza di servizi decisoria, gli elaborati concernenti la messa in sicurezza di emergenza delle restanti parti della Rada non comprese negli elaborati progettuali concernenti gli interventi di messa in sicurezza di emergenza dei sedimenti della rada di Augusta di cui alla conferenza di servizi decisoria del 31 ottobre 2006 ivi comprese le aree di ancoraggio, ubicate in corrispondenza di aree “rosse” denominate 7R, 8R, 9R dalla Capitaneria di Porto di Augusta nella nota “Studio di proposta per la tutela della sicurezza della navigazione e della salvaguardia della vita umana in mare in relazione agli interventi di bonifica siti di interesse nazionale di Priolo”, trasmesso dalla capitaneria di Porto di Augusta”


E sui ricorsi:

Ricorso nr. 213/2007, proposto da SYNDIAL SPA, rappresentato e difeso dall’Avv. Stefano Grassi, dall’Avv. Pietro Amara, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Catania, Corso Italia 302;
nr. 214/2007, proposto da POLIMERI EUROPA SPA, rappresentato e difeso dall’Avv. Stefano Grassi, dall’Avv. Pietro Amara, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Catania, Corso Italia 302;


contro

I Ministeri delle Attività Produttive, della Salute, dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Interno, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Regione Sicilia, la Giunta Regionale della Sicilia, gli Assessorati regionali Territorio ed Ambiente ed Industria, il Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque, il Vicecommissario per l’emergenza rifiuti e tutela delle acque, il Subcommissario per la bonifica dei siti contaminati, il Prefetto di Siracusa, l’APAT (Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici), l’ARPA Sicilia (Agenzia regionale protezione ambiente), l’Istituto Superiore di Sanità, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore e tutte amministrazioni ed enti rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio ex lege presso gli uffici di quest’ultima in Catania, via V. Ognina 149;

La Provincia regionale di Siracusa, il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale per la zona Suda della Sicilia Orientale, Siracusa, i Comuni di Siracusa e Priolo Gargallo, l’ASL 8 di Siracusa, l’ENI Spa, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore, tutti non costituiti in giudizio;

I Comuni di Augusta e di Melilli, in persona del proprio Sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avv. Pietro Coppa, con domicilio eletto in Catania, presso lo studio dell’Avv. Francesco Favi, viale XX Settembre, nr.51.

e nei confronti
Delle società “Sviluppo Italia Aree produttive” SPA, “Sviluppo Italia” SPA, “EDISON” Spa, ciascuna in persona del proprio rappresentante legale, costituita la seconda in giudizio e rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Tufarelli, con domicilio eletto in Segreteria;
per l’annullamento
del decreto prot. n. 3204/QdV/DI/B adottato in data 13 dicembre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, entrambi aventi ad oggetto “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni della Conferenza di servizi decisoria relativa al sito di interesse nazionale di Priolo del 4/12/2006”;
di tutti gli atti, comportamenti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi, in particolare:
- il verbale e le determinazioni assunte dalla conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio in data 4 dicembre 2006;
- i documenti allegati al verbale del 4 dicembre 2006, anche se non espressamente richiamati, ivi inclusi, in particolare, la nota prot. 20814 de1 dicembre 2006 del Comandante pro tempore della Capitaneria di Porto di Augusta ad oggetto “Studio di proposta per la tutela della sicurezza della navigazione e della salvaguardia della vita umana in mare in relazione agli interventi di bonifica siti di interesse nazionale di Priolo” (All.D) ed il relativo allegato “Piano delle aree di ancoraggio del Porto di Augusta”; la nota prot. 18417 U.O.E. del 4 dicembre 2006 del Commissario delegato per l’emergenza bonifiche e tutela delle acque in Sicilia ad oggetto “Navigabilità del Porto di Augusta” (All. E) e l’allegata nota della prt. 8870 del 1 dicembre 2006 dell’Autorità Portuale di Augusta avente il medesimo oggetto; la nota prot. 20713 de1 30 novembre 2006 del Comandante pro tempore della Capitaneria di Porto di Augusta ad oggetto “Studio di proposta per la tutela della sicurezza della navigazione e della salvaguardia della vita umana in mare in relazione agli interventi di bonifica siti di interesse nazionale di Priolo” (All.G) e l’allegata “Bozza di ordinanza per la disciplina della navigazione nella Rada interna del Porto di Augusta” e relative planimetria allegate ai nn. 1, 2 e 3 e schema delle “rotte di attraversamento dei canali di accesso”, al n. 4 e “Piano di Ancoraggio” al n. 5;
- la nota prot. 2538/QdV/IX del 13 dicembre 2006 (ricevuta in data successiva) con la quale il Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha trasmesso alla ricorrente il citato decreto prot. n. 3204/QdV/DI/B adottato in pari data;
nonché, in quanto occorrer possa,
- della nota prot. 24806/QdV/DI del 6 dicembre 2006, ricevuta in data successiva, con la quale il Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha trasmesso alla ricorrente il decreto n. 2979/QdV/DI/B del 31 ottobre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente ad oggetto “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di interesse nazionale di Priolo” tenutesi in data 18 luglio, 14 settembre, 13 ottobre e 16 dicembre 2005 e del relativo decreto allegato.
- della nota prot. 24804 QdV/DI del 6 dicembre 2006, ricevuta in data successiva, con la quale il Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ha trasmesso alla ricorrente il decreto n. 2980/QdV/DI/B del 31 ottobre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente ad oggetto “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di interesse nazionale di Priolo” tenutesi in data 21 luglio, 19 ottobre e 31 ottobre 2006 e del relativo decreto allegato;
- di tutti gli atti, comportamenti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi, in particolare, i verbali e le determinazioni assunte dalle conferenze di servizi decisorie tenutesi presso il Ministero dell’ambiente rispettivamente in data 18 luglio 2005, 14 settembre 2005, 13 ottobre 2005, 16 dicembre 2005, 21 luglio 2006, 19 ottobre 2006 e 31 ottobre 2006, relative al sito di interesse nazionale di Priolo, richiamate nei decreti direttoriali impugnati.
** * **
I provvedimenti sopra indicati vengono impugnati in toto e, in particolare, per la parte in cui la Conferenza di servizi del 4 dicembre 2006, così come risulta dalle determinazioni verbalizzate e rese esecutive dal decreto prot. n. 3204/QdV/DI/B adottato in data 13 dicembre 2006, ha deliberato di:
a) “prendere atto” dei contenuti della nota del Comandante pro tempore della Capitaneria di Porto di Augusta ad oggetto “Studio di proposta per la tutela della sicurezza della navigazione e della salvaguardia della vita umana in mare in relazione agli interventi di bonifica siti di interesse nazionale di Priolo” e dei relativi allegati;
b) di “non ritenere condivisibile” la richiesta formulata dal Commissario delegato per l’emergenza bonifiche e tutela delle acque in Sicilia nella nota “Navigabilità del Porto di Augusta” di “far attraversare alle navi le aree rosse lungo il canale di accesso alla aree di competenza pubblica senza l’ausilio di rimorchiatori”;
c) di chiedere al Commissario delegato di
c1) – “dare la precedenza agli interventi di verifica mediante caratterizzazione integrativa delle aree “rosse” (aree da sottoporre immediatamente ad interventi di bonifica – 90% B< conc < 10x90%B) lungo il canale di accesso alle aree pubbliche nella direzione dell’aerea marina di competenza dell’Autorità Portuale di Augusta, da condurre con una maglia 50 x 50 m, riferita a tutti gli analiti per il quali la I e la II fase di caratterizzazione hanno evidenziato superamenti e qualora i risultati acquisiti dovessero confermare il livello di inquinamento, procedere alla esecuzione degli interventi di messa in sicurezza di emergenza mediante rimozione dei sedimenti contaminati in corrispondenza delle suddette aree rosse”;
c2 – “trasmettere, entro 60 giorni dalla data di ricevimento del presente verbale, gli elaborati progettuali relativi alla cassa di colmata in adiacenza della banchina del porto commerciale per il refluimento dei sedimenti derivanti dalle operazioni di messa in sicurezza di emergenza della Rada di Augusta”;
c3 – “presentare, entro 30 giorni dalla data del provvedimento finale di adozione delle determinazioni conclusive della Conferenza di servizi decisoria, gli elaborati concernenti la messa in sicurezza di emergenza delle restanti parti della Rada non comprese negli elaborati progettuali concernenti gli interventi di messa in sicurezza di emergenza dei sedimenti della rada di Augusta di cui alla conferenza di servizi decisoria del 31 ottobre 2006 ivi comprese le aree di ancoraggio, ubicate in corrispondenza di aree “rosse” denominate 7R, 8R, 9R dalla Capitaneria dui Porto di Augusta nella nota “Studio di proposta per la tutela della sicurezza della navigazione e della salvaguardia della vita umana in mare in relazione agli interventi di bonifica siti di interesse nazionale di Priolo”, trasmesso dalla capitaneria di Porto di Augusta”


E sul ricorso:

Ricorso nr. 215/2007, proposto da SASOL ITALY SPA, rappresentata e difesa dall’Avv. Antonio Saitta, dall’Avv. Luciano Butti e dall’Avv. Federico Peres, con domicilio eletto presso la segreteria del TAR;
contro
I Ministeri delle Attività Produttive, della Salute, dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Interno, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Regione Sicilia, la Giunta Regionale della Sicilia, gli Assessorati regionali Territorio ed Ambiente ed Industria, il Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque, il Vicecommissario per l’emergenza rifiuti e tutela delle acque, il Subcommissario per la bonifica dei siti contaminati, il Prefetto di Siracusa, l’APAT (Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici), l’ARPA Sicilia (Agenzia regionale protezione ambiente), l’Istituto Superiore di Sanità, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore e tutte amministrazioni ed enti rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio ex lege presso gli uffici di quest’ultima in Catania, via V. Ognina 149;

La Provincia regionale di Siracusa, il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale per la zona Suda della Sicilia Orientale, Siracusa, i Comuni di Augusta, Siracusa, Melilli e Priolo Gargallo, l’ASL 8 di Siracusa, l’ENI Spa, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore, tutti non costituiti in giudizio ad eccezione del Comune di Augusta e del Comune di Melilli, rappresentati e difesi dall’Avv. Pietro Coppa, con domicilio eletto in Catania presso lo studio dell’Avv. Francesco Favi, viale XX Settembre n. 51;

e nei confronti
Delle società “Sviluppo Italia Aree produttive” SPA, ed “Sviluppo Italia” SPA, ciascuna in persona del proprio rappresentante legale, costituita la seconda in giudizio e rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Tufarelli, con domicilio eletto in Catania, presso la Segreteria del TAR;

per l’annullamento
del decreto prot. n. 3204/QdV/DI/B adottato in data 13 dicembre 2006 dal Direttore Generale della Direzione per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, contenente “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni della Conferenza di servizi decisoria relativa al sito di interesse nazionale di Priolo”, nonché di tutti gli atti, comportamenti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, anche se non conosciuti dalla ricorrente, ivi inclusi, in particolare, il verbale e le determinazioni assunte dalla Conferenza di Servizi decisoria convocata presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare in data 4 dicembre 2006, relativa al sito di interesse nazionale di Priolo e la lettera prot. 25385/QdV/DI/IX datata 13.12.06, spedita il 19.12.06 come risulta dal timbro apposto sulla busta e pervenuta in data successiva, con la quale sono stati trasmessi il decreto 13.10.06 prot. n. 3204/QdV/DI/B e il verbale della Conferenza di Servizi decisoria 04.12.06 nonché tutti i documenti allegati al verbale del 4.12.06, anche se non espressamente richiamati o non allegati, ivi inclusi, in particolare la nota 20184 del dicembre 2006 del Comandante pro tempore della Capitaneria di Porto di Augusta ad oggetto “Studio di proposta per la tutela della sicurezza della navigazione e della salvaguardia della vita umana in relazione agli interventi di bonifica nei siti di interesse nazionale di Priolo” (all. D) ed il relativo allegato ‘Piano delle aree di ancoraggio del Porto di Augusta; la nota prot. 18146 U.O.E. del 4.12.06 del Commissario delegato per l’emergenza bonifiche e tutela delle acque in Sicilia ad oggetto ‘Navigabilità nel Porto di Augusta e l’allegata nota 8870 del 1.12.06; la nota prot. 20713 del 30.11.06 del Comandante pro tempore della Capitaneria di Porto di Augusta ad oggetto “Studio di proposta per la tutela della sicurezza della navigazione e della salvaguardia della vita umana in relazione agli interventi di bonifica nei siti di interesse nazionale di Priolo” e l’allegata ‘Bozza di ordinanza per la disciplina della navigazione nella Rada interna del Porto di Augusta e relative planimetrie allegate ai nn. 1,2 e 3 e schema delle ‘rotte di attraversamento dei canali di accesso, al n. 4 e ‘Piano di ancoraggio’ al n. 5;
delle note prot. 24804/QdV/DI/IX e prot. n. 24806/QdV/DI/IX datate 06.12.06, spedite il 13.12.06, come risulta dal timbro apposto sulla busta e pervenute in data successiva, con le quali sono stati trasmessi i decreti prott. nn. 2980/QdV/DI/B e 2979/QdV/DI/B adottati in data 31 ottobre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, entrambi ad oggetto “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni delle Conferenze di servizi decisorie relative al sito di interesse nazionale di Priolo”, nonché di tutti gli atti, comportamenti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, anche se non conosciuti dalla ricorrente, ivi inclusi, i menzionati decreti prott. nn. 2979/QdV/DI/B e 2980/QdV/DI/B adottati in data 31 ottobre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, i verbali e le determinazioni assunte dalle Conferenze di Servizi decisorie (e tutte le lettere di convocazione delle Conferenze e di trasmissione dei verbali, gli atti e i documenti richiamati nei verbali delle stesse Conferenze anche ove non materialmente allegati) tenutesi presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare rispettivamente in data 18 luglio 2005, 14 settembre 2005, 13 ottobre 2005, 16 dicembre 2005, 21 luglio 2006, 19 ottobre 2006, 31 ottobre 2006, relative al sito di interesse nazionale di Priolo, come richiamati nei decreti ministeriali impugnati.
* *
I provvedimenti sopra indicati vengono impugnati in toto e, in particolare, per la parte in cui:
quanto al decreto 13.12.2006 prot. n. 3204/QdV/DI/B costituente il ‘provvedimento finale di adozione delle determinazioni della Conferenza di servizi 04.12.2006, il Direttore Generale per la Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente e per la Tutela del Territorio e del Mare ha inteso “approvare” e “considerare come definitive” tutte le prescrizioni stabilite nel verbale della Conferenza di servizi decisoria del 4 dicembre 2006;
quanto al verbale della Conferenza di Servizi 04.12.2006, la Conferenza di servizi decisoria: (a) ha preso atto dei contenuti della nota ‘Studio per la tutela della navigazione e della salvaguardia della vita umana in mare in relazione agli interventi di bonifica dei siti di interezza nazionale di Priolo’; (b) ha ritenuto non condivisibile la richiesta avanzata dal Commissario delegato per l’emergenza bonifiche e tutela delle acque in Sicilia di fare attraversare alle navi le aree rosse lungo il canale di accesso alle aree di competenza pubblica senza l’ausilio di rimorchiatori; (c) ha richiesto al Commissario delegato per l’emergenza bonifiche e tutela delle acque in Sicilia, ad integrazione delle prescrizioni già formulate dalle Conferenze di servizi decisorie del 19.10.06 e del 31.10.06, di: «1) dare la precedenza agli interventi di verifica mediante caratterizzazione integrativa delle aree ‘rosse’ (aree da sottoporre immediatamente ad interventi di bonifica -90% B< conc.< 10 x 90% B) lungo il canale di accesso alle aree pubbliche nella direzione dell’area marina di competenza dell’Autorità Portuale di Augusta, da condurre con una maglia 50 x 50 m, riferita a tutti gli analiti per i quali la I e la II fase di caratterizzazione hanno evidenziato superamenti e qualora i risultati acquisiti dovessero confermare il livello di inquinamento, procedere alla esecuzione degli interventi di messa in sicurezza d’emergenza mediante rimozione dei sedimenti contaminati in corrispondenza delle suddette aree cosiddette ‘rosse’; 2) trasmettere, entro 60 giorni dalla data di ricevimento del presente verbale, gli elaborati progettuali relativi alla cassa di colmata in adiacenza della banchina del Porto commerciale per il refluimento dei sedimenti derivanti dalle operazioni di messa in sicurezza d’emergenza della Rada di Augusta; 3) presentare, entro 30 giorni dalla data di provvedimento finale di adozione delle determinazione conclusive della Conferenza di servizi decisoria, gli elaborati concernenti la messa in sicurezza d’emergenza delle restanti parti della Rada non comprese negli elaborati progettuali concernenti gli interventi di messa in sicurezza di emergenza dei sedimenti della Rada di Augusta di cui la Conferenza di servizi decisoria del 31.10.06 ivi comprese le aree di ancoraggio, ubicate n corrispondenza di aree ‘rosse’ denominate 7R, 8R, 9R dalla Capitaneria di Porto di Augusta nella nota ‘Studio per la tutela della navigazione e della salvaguardia della vita umana in mare in relazione agli interventi di bonifica dei siti di interezza nazionale di Priolo, trasmesso dalla Capitaneria di Porto di Augusta e acquisito dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mara al prot. n. 24336/QdV/DI del 30.11.06».
quanto alle note prot. 24804/QdV/DI/IX e prot. n. 24806/QdV/DI/IX datate 06.12.06 spedite dal Ministero in data 13.12.06 e prevenute successivamente ed ai decreti prott. nn. 2980/QdV/DI/B e 2979/QdV/DI/B adottati il 31.10.06 trasmessi con le predette note, il Direttore Generale per la Qualità della Vita del Ministero dell’ambiente ha inteso “approvare” e “considerare come definitive” tutte le prescrizioni stabilite nei verbali delle Conferenze di servizi decisorie del 18 luglio 2005, 14 settembre 2005, 13 ottobre 2005, 16 dicembre 2005, 21 luglio 2006, 19 ottobre 2006 e 31 ottobre 2006.

E sul ricorso

Ricorso Nr. 263/2007, proposto da MAXCOM PETROLI SPA, rappresentato e difeso dall’Avv. Donato De Luca, dall’Avv. Acquarone Lorenzo, dall’Avv. Giovanni Acquarone e dall’Avv. Alessandro Palustri, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Catania, Via Lago di Nicito 14;

contro
I Ministeri delle Attività Produttive, della Salute, dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Interno, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Regione Sicilia, la Giunta Regionale della Sicilia, gli Assessorati regionali Territorio ed Ambiente ed Industria, il Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque, il Vicecommissario per l’emergenza rifiuti e tutela delle acque, il Subcommissario per la bonifica dei siti contaminati, il Prefetto di Siracusa, l’APAT (Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici), l’ARPA Sicilia (Agenzia regionale protezione ambiente), l’Istituto Superiore di Sanità, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore e tutte amministrazioni ed enti rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio ex lege presso gli uffici di quest’ultima in Catania, via V. Ognina 149;

La Provincia regionale di Siracusa, il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale per la zona Suda della Sicilia Orientale, Siracusa, i Comuni di Augusta, Siracusa, Melilli e Priolo Gargallo, l’ASL 8 di Siracusa, l’ENI Spa, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore, tutti non costituiti in giudizio ad eccezione del Comune di Augusta, rappresentato e difeso dall’Avv. Pietro Coppa, con domicilio eletto in Catania presso lo studio dell’Avv. Francesco Favi, viale XX Settembre n. 51;

e nei confronti
Delle società “Sviluppo Italia Aree produttive” SPA, “Sviluppo Italia” SPA ed “EDISON” Spa, ciascuna in persona del proprio rappresentante legale, non costituite in giudizio;

per l’annullamento
del decreto prot. n. 3204/QdV/Di/B del 13 dicembre 2006, adottato dal Direttore Generale per la Qualità della vita del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, notificato con nota n. 25385/QdV/IX del 13 dicembre 2006, pervenuta successivamente, avente ad oggetto “Provvedimento finale di adozione, ex art. 14 ter, legge 7 agosto 1990, n. 241, delle determinazioni conclusive della Conferenza di servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale di Priolo del 4 dicembre 2006”;
di tutti gli atti, comportamenti, provvedimenti presupposti, connessi e consequenziali, ivi inclusi, in particolare, il verbale e le determinazioni assunte dalla conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’ambiente in data 4 dicembre 2006, relativa al sito di interesse nazionale di Priolo, richiamata dal (ed allegata al) decreto direttoriale impugnato.

Ed, infine, sul seguente ricorso:

Ricorso nr. 131/07, proposto in sede giurisdizionale ex art. 10 DPR 1199/71 da BUZZI UNICEM S.p.a., rappresentata e difesa dall’Avv. Marco Weigmann, dall’Avv.Claudio Vivani, dall’Avv. Silvia Verzaro, e dall’Avv. Francesco Mauceri, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Catania, via Conte Ruggero 9 e relativi motivi aggiunti, (ricorso straordinario al Capo dello Stato, trasposto di fronte al TAR a seguito di opposizione della società Syndial);

contro

I Ministeri delle Attività Produttive, della Salute, dell’Ambiente e della Tutela del Territorio, degli Interni, della Difesa, dei Trasporti, la Direzione Generale della Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Regione Sicilia, la Presidenza della Regione Siciliana, l’Assessorato alla Presidenza della Regione Siciliana, gli Assessorati regionali Territorio ed Ambiente, Industria, Beni Culturali ed ambientali, nonché Pubblica Istruzione, il Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque, la Prefettura di Siracusa, l’Autorità portuale di Augusta, la Marina Militare di Augusta, la Capitaneria di Porto di Siracusa, la Capitaneria di Porto di Augusta, l’ICRAM Istituto centrale per la ricerca scientifica e tecnologica applicata al mare, l’APAT (Agenzia Protezione Ambiente e Servizi Tecnici), l’Istituto Superiore di sanità, l’ARPA Sicilia (Agenzia regionale protezione ambiente), l’ENEA, Ente per le nuove tecnologie, energia ed ambiente, l’Istituto Superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro I.S.P.E.S.L., il Corpo delle Capitanerie di Porto, Comando generale, il Reparto Ambientale Marino del Corpo delle Capitanerie di Porto, l’Agenzia Regionale per i rifiuti e le acque, A.R.P.A., il Comando Carabinieri tutela Ambiente – NOE di Catania, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore e tutte amministrazioni ed enti rappresentate e difese dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio ex lege presso gli uffici di quest’ultima in Catania, via V. Ognina 149;

La Provincia regionale di Siracusa, il Consorzio per l’Area di Sviluppo Industriale per la zona Suda della Sicilia Orientale, Siracusa, i Comuni di Augusta, Siracusa, Melilli e Priolo Gargallo, l’ASL 8 di Siracusa, l’ENI Spa, ciascuno in persona del proprio rappresentante legale pro tempore, tutti non costituiti in giudizio ad eccezione del Comune di Melilli ed Augusta, rappresentato e difeso dall’Avv. Pietro Coppa, con domicilio eletto in Catania presso lo studio dell’Avv. Francesco Favi, viale XX Settembre n. 51;

e nei confronti
Delle società ENI Spa, SASOL Italy Spa, COGEMA Spa, DOW ITALIA Srl, ERG NUOVE CENTRALI Spa, ERG RAFFINERIE MEDITERRANEE Srl – IAS, INDUSTRIE SIRACUSANA Spa, ISAB ENERGY Srl, MAXCOME PETROLI Spa, SYNDIAL Spa, BELUEPOWER Spa, ENIMED Spa, ENEL PRODUZIONE Spa, ENEL AUGUSTA Spa, ENEL PRODUZIONE Spa, ESSO ESPLORATION AND PRODUCTION ITALIA Spa, POLIMERI EUROPA Spa, VEGTRORESINA ENGINEERING DEVELOPMENT Srl, SNAM RETE GAS Spa, ESSO ITALIANA Srl, ERG RAFFINERIE MEDITERRANEE – SOCIETA’ PER AZIONI, AIR LIQUIDE CENTRALE PRODUZIONE GAS Srl; ciascuna in persona del proprio legale rappresentante, costituita in giudizio solo la Syndial, rappresentata e difesa dell’avv. Stefano Grassi e dall’Avv. Pietro Amara, con domicilio eletto in Catania, presso lo studio di quest’ultimo in Corso Italia 302;
e “Sviluppo Italia Aree produttive” SPA, “Sviluppo Italia” SPA ciascuna in persona del proprio rappresentante legale, costituita la seconda in giudizio e rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Tufarelli e con l’Avv. Riccardo Giuffrida, con domicilio eletto in Catania, Via Milano, 29, presso l’Avv. Riccardo Giuffrida;

per l’annullamento
con il ricorso introduttivo (ricorso straordinario al Capo dello Stato):
del decreto del Direttore Generale della Direzione Generale per la Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in data 31 ottobre 2006 n. 2979/Qdv/DI/B, nelle parti di interesse;
del decreto del Direttore Generale della Direzione Generale per la Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in data 31 ottobre 2006 n. 2980/Qdv/DI/B, nelle parti di interesse;
di tutti gli atti ed i documenti di qualsivoglia natura del procedimento relativo ai suddetti decreti e segnatamente delle conferenze dei servizi decisorie ivi richiamati ed approvati, dei verbali delle conferenze di servizi istruttorie in parti data, non conosciuti dalla ricorrente; di ogni altro verbale di conferenza dei servizi decisoria e/o istruttoria, pur non conosciuto dalla ricorrente, relativo al procedimento de quo, ivi espressamente compreso il verbale della conferenza dei servizi decisoria del 18 novembre 2003, non conosciuto dalla ricorrente, con il quale risulta approvato il Piano di Caratterizzazione ambientale dell’area marino costiera prospiciente il sito di bonifica di interesse nazionale di Priolo, trasmesso da ICRAM con nota prot. CII-Pr-SI-P-02.04 del novembre 2003; della integrazione al verbale della conferenza dei servizi in data 31 ottobre 2006, trasmessa con nota prot. 22275 in data 9 novembre 2006 e dei relativi allegati, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.

Con i motivi aggiunti depositati il 01.02.2007
- del decreto prot. n. 3204/Qvd/DI/B adottato in data 13 dicembre 2006 dal Direttore Generale per la Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, avente ad oggetto “Provvedimento finale di adozione ex art. 14 ter legge 7 agosto 1990 , n. 241, delle determinazioni della Conferenza dei servizi decisoria relativa al sito di interesse nazionale di Priolo del 4/12/2006” nonché di tutti gli atti ed i documenti, di qualsivoglia natura, del procedimento relativo al suddetto decreto, ivi inclusi, in particolare il verbale e le determinazioni assunte dalla conferenza di servizi decisoria tenutasi presso il Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio in data 4 dicembre 2006 e gli altri meglio indicati in atti;
di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, segnatamente dell’ordinanza n. 99/2006 del 30 novembre 2006 del Comandante pro tempore della Capitaneria di Porto del Compartimento Marittimo di Augusta, con la quale sono stati previsti divieti e limitazioni alla navigabilità nell’intera Rada di Augusta”; della nota prot. 20815 del 1 dicembre 2006, con cui il Comandante pro tempore ha trasmesso copia della predetta ordinanza ai soggetti interessati; delle precedenti note, peraltro non conosciute e non comunicate, del Comandante pro tempore della Capitaneria di Porto del Compartimento Marittimo di Augusta prot. 17133 del 5 ottobre 20065 ad oggetto “intervento di notifica del sito di interesse nazionale di Priolo“ e relativi allegati e prot. 17513 dell’11 ottobre 2006, ad oggetto “studio di proposta per la tutela della navigazione e della salvaguardia della vita umana in mare in relazione agli interventi di bonifica dei siti di interesse nazionale di Priolo”; delle note, peraltro anch’esse non comunicate e non conosciute, del Presidente pro tempore dell’Autorità Portuale di Augusta – prot 7191/Pres del 6 ottobre 2006, ad oggetto “Richiesta informazioni Rada di Augusta – sito di interessa nazionale di Priolo – Conferenze di servizi decisorie del 21/7/06 e 19/10/06”.

con i motivi aggiunti depositati il 24 aprile 2007:
del decreto del Direttore Generale della Direzione generale per la Qualità della vita del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del Mare, in data 1 marzo 2007, nr. 3387/Qdv/DI/B, contenente l’approvazione ex art. 14 ter l. 241/90 delle determinazioni della Conferenza dei servizi decisoria del 16.02.2007, nelle parti di interesse;
di tutti gli atti ed i documenti di qualsivoglia natura del procedimento relativo al suddetto decreto e, segnatamente, del verbale della conferenza dei servizi del 16 febbraio 2007 e relativi allegati, tutti, noti e non noti; di ogni altro verbale di conferenza dei servizi decisoria e/o istruttoria, pur non conosciuto dalla ricorrente, relativo al procedimento de quo; di tutti gli atti ed i documenti di qualsivoglia natura richiamati dai suddetti verbali di conferenze dei servizi istruttorie e decisorie; della nota del Direttore Generale della Direzione Generale per la Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente della Tutela del Territorio e del Mare, in data 01.03.2007 prot. 5890/QDV/DI/VII/VIII, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, anche non noto alla ricorrente;

********
Visti i ricorsi introduttivi del giudizio ed i relativi motivi aggiunti;
Visti gli atti e i documenti depositati con ciascun ricorso;
Visti gli atti di costituzione, nei differenti giudizi, di: ASSESSORATO REGIONALE INDUSTRIA
ASSESSORATO REGIONALE TERRITORIO ED AMBIENTE
CAPITANERIA DI PORTO DI AUGUSTA
CAPITANERIA DI PORTO DI SIRACUSA
COMMISSARIO DELEGATO PER EMERGENZA RIFIUTI E TUTELA ACQUE
COMUNE DI AUGUSTA (SR)
COMUNE DI MELILLI (SR)
CORPO REG/LE DELLE MINIERE-SERVIZIO GEOLOGICO E GEOFISICO
DIR. GESTIONE RIFIUTI-DIV.PROGRAMMAZIONE RIBO-MIN.AMBIENTE
DIREZ.SERVIZIO QUALITA' VITA -MINIST.AMBIENTE TUTELA TERRIT.
DIREZIONE GEN/LE INFRASTRUTTURE-NAVIGAZ. MARITTIMA INTERNA
ENEA
ISTIT.CEN.LE RICERCA SCIENTIF. E TECNOLOG. APPLICATA AL MARE
ISTITUTO SUPERIORE DI SANITA'
ISTITUTO SUPERIORE PER LA PREVENZIONE E SICUREZZA DEL LAVORO
MINISTERO DELL'AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO
MINISTERO DELL'INTERNO
MINISTERO DELLA SALUTE
MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI
MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO (EX ATTIVITA' PRODUTTIVE)
PREFETTURA DI SIRACUSA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
REGIONE SICILIANA
SUBCOMMISSARIO PER LA BONIFICA DEI SITI CONTAMINATI
SVILUPPO ITALIA SPA
VICE COMMISSARIO DELEG. PER EMERGENZA RIFIUTI E TUTELA ACQUE
Designato relatore all’ Udienza Pubblica del 7 giugno 2007 il Referendario dr. SALVATORE GATTO COSTANTINO;
Uditi gli avvocati come da verbale;
Vista la documentazione tutta in atti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto:

IN FATTO
Hanno proposto i ricorsi in epigrafe, ritualmente notificati e depositati, diverse società industriali a vario titolo operanti nella Rada di Augusta o su concessioni demaniali che si affacciano su di essa.
Denunciando la violazione della normativa di cui al d.lgs 152/2006, le ricorrenti lamentano che la Pubblica Autorità, con gli atti impugnati, avrebbe imposto loro (in violazione dei procedimenti rigorosamente scanditi dalla normativa in atto in vigore di cui al d.lgs 152/2006) oneri di bonifica non dovuti, in quanto relativi a fattori di inquinamento non ascrivibili a loro responsabilità o produzione e quindi senza che siano state previamente accertate le specifiche responsabilità dell’inquinamento; che il Ministero medesimo avrebbe imposto tali obblighi traendoli da una pianificazione della bonifica incompleta o comunque insufficiente; che la tipologia e le modalità degli interventi come imposti dal Ministero, sarebbero affidati a tecniche non efficienti, non efficaci e/o comunque irrealizzabili e come tali anche pericolosi per l’ambiente e per la salute umana.
La difesa erariale e quella dei Comuni costituiti in giudizio, oppongono che la nota situazione ambientale in cui versa la zona della Rada di Augusta è ascrivibile alla responsabilità, di tipo oggettivo e comunque di natura “industriale” (ossia connessa intrinsecamente al rischio di impresa), delle società che operano in loco e, tra queste, anche le ricorrenti; che i piani di bonifica sono stati predisposti da una autorità scientifica nazionale la cui valenza non può essere messa in dubbio, e che nel merito di essa sarebbe comunque precluso il giudizio del Tribunale Amministrativo, perché si tratterebbe di modalità organizzative del tutto discrezionali; che l’intera fattispecie, in quanto fondata su procedimenti avviati prima della riforma della normativa sull’ambiente, di cui al d.lgs 152/2006, sarebbe disciplinata interamente dalle norme previgenti (in particolare il d.lgs 22/97 e relativo D.M. di attuazione nr.471/99).
Nella camera di consiglio dell’ 8 novembre 2005, la Sezione ha accolto le domande cautelari proposte con alcuni dei ricorsi in epigrafe (nr.r.g. 2662/05, ord. nr. 1746/05; nr. r.g. 2666/05, ord.nr. 1742/05; nr.r.g.2667/05, ord.nr. 1747/05; nr.r.g. 2671/05, nr. 1744/05; nr.r.g. 2703/05, nr. 1745/05).
Nella camera di consiglio dell’11 maggio 2006, la Sezione ha accolto le domande cautelari proposte nei ricorsi nr. 2662/05 (ord. nr. 822/06), nr. 2666/05 (ord. nr. 820/06), nr. 2667/05 (ord. nr. 821/06).
Nella camera di consiglio del 7 dicembre 2006, la Sezione ha accolto le domande cautelari proposte con i ricorsi in epigrafe che erano stati chiamati in decisione, altresì fissandone la trattazione nel merito alla U.P. dell’8 febbraio 2007 (nei ricorsi nr.r.g. 2970/06; 2976/06; 3053/06; 3225/06; 3227/06: ord. nr 1904/06 dep. il 9 dicembre 2006; nr.r.g. 2938/06, ord.nr. 1931/06; nr.r.g. 3234/06, ord. nr. 1932/06; nr.r.g. 3223/06, ord.nr. 1933/06; nr.r.g. 2939/06, ord.nr. 1934/06; nr.r.g. 2937/06, ord. nr. 1935/06).
Alla Udienza Pubblica dell’8 febbraio 2007, il Collegio ha disposto il rinvio delle cause predette alla udienza pubblica del 7 giugno 2007, sia perché ciò era necessario al fine di consentire il corretto svolgimento del processo, in relazione ai motivi aggiunti proposti dalla società DOW POLIURETANI ritualmente, ma depositati in giudizio successivamente alla scadenza dei termini a difesa per l’udienza in cui venivano chiamati i giudizi (con i quali i suddetti motivi aggiunti si ponevano in inscindibile rapporto di connessione), sia per consentire, data la già esposta necessità di rinvio, di poter chiamare alla successiva udienza, anche gli altri ricorsi variamente proposti dalle società ricorrenti contro i provvedimenti adottati dalle Amministrazioni resistenti in ordine alla bonifica della Rada di Augusta, ed avere così una migliore cognizione dei fatti di causa (ord. nr.138/07 depositata il 14 marzo 2007).
Nella camera di consiglio dell’8 marzo 2007, è stata concessa la misura cautelare degli atti impugnati con i ricorsi nr. 2979/06 (motivi aggiunti; ord. nr. 339/07), nr. 131/07 (ord. nr. 333/07), nr. 189/07 (ord. nr. 332/07), nr. 200/07 (ord.nr. 338/07), nr. 213/07 (ord. nr. 336/07), nr. 214/07 (ord. nr. 335/07), nr. 215/07 (ord. nr. 334/07), altresì fissandone la trattazione nel merito alla Udienza Pubblica del 7 giugno 2007.
Le società Sviluppo Italia S.p.a., e Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.a. hanno chiesto l’estromissione dai giudizi.
Ha chiesto anche l’estromissione dai giudizi, nei ricorsi proposti dalla società DOW ITALIA, già DOW POLIURETANI (nn. 138/05 e 2970/06) la società “Sviluppo Italia” S.p.a., p.IVA 01879620977.
Con memorie depositate in ciascun giudizio il 25 maggio 2007 hanno chiesto l’estromissione dal giudizio l’Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro e l’Istituto Superiore di Sanità.
Le parti hanno scambiato memorie e documenti.
Alla Udienza pubblica del 7 giugno 2007 le cause sono state trattenute in decisione.
IN DIRITTO
I) Preliminarmente va disposta la riunione di tutti i ricorsi in epigrafe, attesa la loro evidente interconnessione sia oggettiva che, relativamente alle parti resistenti, soggettiva.
Vanno esaminate, preliminarmente, le domande di estromissione dal giudizio.
Tra queste, si deve intanto distinguere tra le domande proposte dalla Società Sviluppo Italia Spa, indistintamente in ciascun giudizio, dalla domanda proposta dalla società “Sviluppo Italia” Spa, p.IVA 01879620977, nei giudizi introdotti dalla società DOW POLIURETANI.
In quest’ultimo caso la società che richiede l’estromissione dal giudizio, mediante il deposito delle necessarie visure camerali (da cui risulta essere sorta dalla trasformazione della SAS Sviluppo Italia, di Leonardo Lombardi & co., che a sua volta, derivava dalla fusione di altre due società “Sviluppo Italia – A – Sas di Leonardo Lombardi & C.” e la “Sviluppo Italia di Leonardo Lombardi & C. SAS”), dimostra di non avere apportato alcun tipo di contributo rispetto alle conferenze dei servizi impugnate dalla DOW, cui è estranea (è una società corrente nella città di Prato che non si occupa di bonifica); il deposito delle visure camerali è avvenuto subito dopo la notifica del ricorso, quindi si deve ritenere che immotivatamente la ricorrente DOW ha continuato a notificarle gli ulteriori motivi aggiunti.
Pertanto, tale società deve essere estromessa dal presente giudizio, e va conseguentemente condannata la società DOW POLIURETANI a rifonderle le spese e gli onorari di causa.
Vanno invece respinte le domande di estromissione dal giudizio proposte dalle società “Sviluppo Italia” Spa e “Sviluppo Italia Aree produttive” Spa, nelle altre cause riunite.
Queste ultime società, infatti, risultano essere destinatarie di effetti favorevoli che derivano dall’esecuzione dei provvedimenti impugnati: infatti dagli atti versati in giudizio (cfr. in particolare la conferenza dei servizi del 16.02.2007, ma anche la documentazione inerente il progetto di bonifica approvato nelle Conferenze dei servizi del 2005: cfr. ad es. nel ricorso nr. 2671/05), emerge che la società Sviluppo Italia Spa ha stipulato una convenzione di supporto per le attività di progettazione e di consulenza nel settore delle bonifiche con il Commissario Delegato per l’Emergenza rifiuti in Sicilia (giusta ordinanza commissariale n. 2053 del 29 ottobre 2003) e che, in attuazione di tale convenzione, la società appartenente al gruppo “Sviluppo Italia” Spa, ovvero la società “Sviluppo Italia Aree produttive” Spa (l’appartenenza al gruppo di “Sviluppo Italia” Spa emerge dai documenti di causa: cfr. nota 517/2006, del 16.03.2006, depositata in allegato alla produzione del 24 maggio 2006, della società ricorrente ERG Raffinerie Mediterranee SPA nel ricorso nr. 2671/05), ha proposto progetti per l’effettuazione degli interventi di bonifica decisi a seguito e per l’effetto dei procedimenti amministrativi impugnati con i ricorsi riuniti e dei relativi metodi di indagine.
E’ quindi palese l’interesse che le suddette società possiedono in relazione ai fatti di causa, che le rendono controinteressate a pieno titolo.
Va, poi, accolta la domanda di estromissione dai giudizi dell’Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro (I.S.P.E.S.E.L.) e dell’Istituto Superiore di Sanità (I.S.S.), in quanto non hanno preso parte alle conferenze dei servizi impugnate.

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II) Ricostruzione generale
I ricorsi riuniti sono fondati e come tali devono essere accolti, con il conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati, nelle parti oggetto di gravame.
Il procedimento che ha portato, infatti, alle determinazioni conclusive delle Conferenze dei servizi decisorie, avrebbe dovuto essere condotto nel rispetto delle norme di cui al D.lgs 152/06, applicabile alla fattispecie in esame, per le ragioni che saranno più diffusamente esaminate in prosieguo. Inoltre, non è stato accertato - e neppure, prima ancora, indagato - il presupposto soggettivo dell’ordine di intervento impartito alle imprese ricorrenti, ossia il rispettivo apporto all’inquinamento della falda. In terzo luogo, quanto alle modalità di intervento - sia ai fini della M.I.S.E. (Messa In Sicurezza d’Emergenza) che del più generale programma di bonifica - le determinazioni della conferenza dei servizi oltre che a confondere i presupposti per l’imposizione di una M.I.S.E. e della bonifica ed i relativi contenuti, sono state adottate in violazione delle regole generali sul procedimento amministrativo, specialmente in punto di partecipazione e, conseguentemente, di motivazione, perché non tengono minimamente in conto i diversi contributi variamente offerti dalle ricorrenti e, tra queste, le articolate e documentate obiezioni che sono state sollevate circa i presupposti della bonifica e circa le modalità dell’intervento, tra le quali, in particolare, il pericolo che lo strumento del dragaggio ambientale della Rada comporta ai fini della tutela dell’ambiente e della salute pubblica e l’impossibilità di procedere al c.d. marginamento fisico delle acque di falda, senza, per di più, offrire sufficienti garanzie (e previsioni) né sui tempi della bonifica, né sui suoi risultati finali.
A causa del numero dei ricorsi riuniti e del loro articolato ed ampio contenuto, il Collegio, in ordine alle censure variamente proposte ed articolate nei ricorsi riuniti, ritiene opportuno accorparle in modo da esaminarle per gruppi omogenei.
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III) Vizi Formali.
In primo luogo, vanno quindi esaminate le censure con cui si lamentano vizi formali propri dei provvedimenti impugnati.
Le suddette doglianze possono essere raggruppate e sinteticamente descritte come segue:
IIIA) Sulla mancanza del provvedimento finale ex art. 14-ter, comma 6-bis e comma 9, l. 241/90;
IIIB) Sulla mancanza dell’intesa o concerto tra il Ministero dell’Ambiente ed il Ministero delle Attività Produttive, ex art. 252, comma 4, dlgs 152/06;
IIIC) Sulla incompetenza del Direttore del Ministero ad adottare il provvedimento finale;

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IIIA) Sulla mancanza del provvedimento finale ex art. 14-ter, comma 6-bis e comma 9, l. 241/90.
Secondo le difese delle ricorrenti, le conferenze di servizi sarebbero illegittime in quanto imponendo prescrizioni puntuali, termini, sanzioni e previsione di provvedimenti sostitutivi in danno, avrebbero dovuto tradursi in un provvedimento “monocratico” finale.
L’Avvocatura replica che, laddove si ritenga necessario un provvedimento finale, i provvedimenti in esame sarebbero inoppugnabili (e quindi i ricorsi dovrebbero essere dichiarati inammissibili per carenza di interesse attuale) perché atti endoprocedimentali.
A tale proposito, nelle memorie depositate in occasione della udienza del 7 giugno 2007, la difesa erariale ha richiamato e fatto proprie le conclusioni cui è pervenuto il TAR Toscana (sez. II, sent. Nr.7244/06), che ha ritenuto inammissibile il ricorso rivolto all’annullamento di una conferenza dei servizi in materia analoga a quella odierna.
Osserva, preliminarmente, il Collegio che il Ministero dell’Ambiente, fino al 31 ottobre 2006, “usava” comunicare direttamente alle imprese interessate i verbali delle conferenze dei servizi, all’interno dei quali si trovavano espresse le determinazioni impugnate, comprese anche la previsione dei termini per adempiere agli obblighi con esse imposti e le sanzioni in danno per il caso di inadempimento (sub specie di previsione di interventi sostitutivi in danno delle inadempienti, affidati al Commissario delegato per l’emergenza rifiuti nella Regione Sicilia).
A decorrere dalla data del 31 ottobre 2006, invece, il Direttore del Dipartimento della Qualità della Vita, ha mutato prassi procedimentale: infatti, ha adottato due distinti provvedimenti, il decreto nr. prot. 2979/Qdv/Di/B con cui si approvano le Conferenze dei servizi del 18 luglio, 14 settembre, 13 ottobre e 16 dicembre 2005, e il decreto nr. 2980/QDV/Di/B, con cui si approvano le determinazioni delle Conferenze dei servizi del 21 luglio, 19 ottobre e 31 ottobre 2006.
Da questo momento in poi, ogni Conferenza dei servizi decisoria è stata seguita da apposito decreto “monocratico” del Direttore dell’Amministrazione, che ha inteso approvare le determinazioni in essa adottate, ai sensi dell’art. 14 della l. 241/90.
Tutti i provvedimenti monocratici sono stati puntualmente impugnati dalle ricorrenti, che ne lamentano la illegittimità sia per vizi propri che per invalidità derivata dai vizi da cui sono affette le determinazioni delle Conferenze dei servizi che essi approvano e rendono definitive.
Tali circostanze renderebbero inutile ogni ulteriore esame delle censure raggruppate al presente punto, ma è necessario comunque trattarne brevemente l’argomento perché ciò è rilevante ai fini dell’esame dei punti successivi, con particolare riguardo al tema della norma di legge applicabile nel tempo al procedimento amministrativo.
Pertanto è necessario richiamare brevemente l’art. 14 ter della l. 241/90 che al comma 6 bis così recita:
“6-bis. All'esito dei lavori della conferenza, e in ogni caso scaduto il termine di cui al comma 3, l'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento, valutate le specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede”
A tale proposito, si deve intanto osservare che non è condivisibile la tesi dell’Avvocatura secondo cui non sorgerebbe interesse al gravame, in quanto le conferenze dei servizi sarebbero sempre e comunque meri atti endoprocedimentali.
Ed invero, alla stregua dei consolidati principi giurisprudenziali e dottrinari in materia, anche gli atti endoprocedimentali (o preparatori del procedimento), laddove – e nella misura in cui - contengono ordini precisi ed autoesecutivi rivolti ai destinatari e prevedono anche sanzioni o provvedimenti sostitutivi, anticipando sostanzialmente,in tutto o in parte, l’efficacia finale del provvedimento conclusivo della sequenza procedimentale, devono ritenersi indubbiamente lesivi, e pertanto non può negarsi come sussistente l’interesse a coltivare il relativo gravame; interesse che poi viene meno quando il provvedimento finale è emanato, dovendosi necessariamente impugnare quest’ultimo che riassume in sé gli effetti derivanti dalle conferenze medesime, sostituendoli integralmente.
Ciò premesso, si deve comunque sottolineare che la prescrizione di cui al comma 6 bis dell’art. 14 ter della legge 241/90 ha una funzione ed uno scopo ben delineati dal legislatore.
Nel configurare quel particolare modulo procedimentale che è costituito dalla Conferenza dei servizi, infatti, il legislatore della riforma della l. 241/90, operata – per quanto qui di interesse - con la l. 15/2005, ha sentito la necessità di prevedere e prescrivere che l’Amministrazione responsabile del procedimento (e, per essa, il relativo funzionario), all’esito dei lavori della Conferenza adotti un “provvedimento finale” che, non solo (e non tanto) riepiloghi a scopo meramente elencativo (e dichiarativo) le determinazioni concordate o emerse in Conferenza, ma “adotti”, con valenza costitutiva, le determinazioni conclusive del procedimento.
Lo scopo di questa norma è, principalmente, di consentire che il cittadino abbia come proprio referente solo il responsabile del procedimento e quindi “una” amministrazione, lasciando che il “concerto” tra più Enti rimanga all’interno dei processi decisionali della P.A.
Inoltre, rappresentandosi che, specie in riferimento a progetti o iniziative di maggiore spessore e complessità, possono emergere una pluralità di vedute e di apprezzamenti da parte dei diversi Enti coinvolti nel procedimento (o anche dei privati interessati o controinteressati), il legislatore ha voluto che la decisione finale restasse ascritta comunque alla responsabilità dell’Amministrazione incaricata del provvedimento finale, ovvero di quella cui è demandata la cura di quei particolari interessi pubblici che sono oggetto del procedimento.
Ciò in quanto la Conferenza dei Servizi non è un organismo deliberante, ossia un consesso ove le decisioni si adottano a maggioranza (ad eccezione delle regole di autorganizzazione, art. 14 ter comma 1), ma un “modulo procedimentale” e di confronto tra diverse P.A. (Cfr. Consiglio di Stato, V, 05 aprile 2005, nr. 1543), le cui valutazioni e decisioni non possono che essere ponderate responsabilmente (ossia con piena responsabilità di decisione) da parte di chi è chiamato ad adottare il provvedimento finale (cfr. Consiglio di Stato, VI, 03 marzo 2006, nr. 1023).
In altre parole, trattandosi di una determinazione “plastica” che può assumere pluralità di forme e contenuti (cfr. i diversi presupposti per la convocazione della conferenza dei servizi di cui all’art. 14, commi da 1 a 5), la decisione che emerge da una conferenza dei servizi può essere anche relativa a più scelte possibili, fare emergere più orientamenti e, comunque, essa non esclude che nella decisione finale il rappresentante dell’Amministrazione decidente possa disattenderne motivatamente in tutto o in parte il contenuto (così come avviene in relazione a qualsiasi istruttoria), naturalmente fatto salvo il riferimento, contenuto nella norma di legge in esame, agli orientamenti “prevalenti” che sono elemento necessario della motivazione (come rende palese l’inciso “tenendo conto”) e che quindi non vincolano, ma obbligano (in caso di decisione difforme) ad una penetrante motivazione.
Alla luce di tali premesse, laddove accada, come nella odierna fattispecie, che le determinazioni della conferenza dei servizi siano in sé vincolanti ed autoesecutive (per come formulate), ferma restando la loro immediata impugnabilità, ciò non esclude che debbano comunque tradursi nel provvedimento finale, e questo tanto più se si considera che nelle Conferenze dei Servizi gravate con gli odierni ricorsi si rinvengono una pluralità eterogenea di decisioni, di valutazioni e di destinatari (e di correlativi “procedimenti” amministrativi).
Correlativamente, quando nella Conferenza dei servizi sono svolti esami e valutazioni relativi a più procedimenti, anche se “connessi”, è necessario che il provvedimento finale sia adottato procedimento per procedimento, riprendendo, esponendo e chiarendo, nella misura necessaria, le determinazioni assunte che sono relative a ciascun destinatario, singolarmente considerato (altrimenti l’azione amministrativa sconterebbe un grave deficit comunicativo, tale da renderla incerta, approssimativa e come tale viziata da eccesso di potere).
In tal senso, correttamente le censure delle ricorrenti, dapprima rivolte contro le “determinazioni” delle conferenze dei servizi, sono riproposte integralmente contro i provvedimenti finali che le approvano.
I provvedimenti definitivi, infatti, laddove recepiscono (anche se mediante un mero rinvio e quindi senza autonomia di giudizio) le determinazioni delle conferenze dei servizi, costituiscono atti autonomamente lesivi, e inoltre sostituiscono interamente le determinazioni (già) autoesecutive delle conferenze richiamate (cui era stato dato rilievo esterno per effetto della loro comunicazione alle imprese destinatarie), ne rinnovano il contenuto facendo decorrere nuovamente i termini per l’esecuzione degli obblighi imposti e, correlativamente, obbligano i destinatari di questi ultimi a riproporre un nuovo gravame, a pena di acquiescenza e conseguente inammissibilità dei ricorsi proposti avverso le determinazioni della conferenza dei servizi.
Si vedrà tra poco quali effetti esplichi questa analisi sul regime normativo applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame, anche con particolare riferimento alle conferenze dei servizi del 18 luglio, 14 settembre, 13 ottobre e 16 dicembre 2005.
IIIB) Sulla mancanza dell’intesa o concerto tra il Ministero dell’Ambiente ed il Ministero delle Attività Produttive, ex art. 252, comma 4, dlgs 152/06.
Deducono le difese delle ricorrenti che il provvedimento finale avrebbe dovuto essere adottato di intesa tra i Ministeri dell’Ambiente e delle Attività Produttive, a norma dell’art. 252 comma 4 del dlgs 152/06. Per le medesime ragioni, trattandosi di atti a contenuto di indirizzo politico, il Direttore generale non avrebbe competenza ad adottare l’atto finale, da considerarsi riservato al Ministro.
La disposizione citata così recita:
“4. La procedura di bonifica di cui all'articolo 242 dei siti di interesse nazionale è attribuita alla competenza del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio, sentito il Ministero delle attività produttive. Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio può avvalersi anche dell'Agenzia per la protezione dell'ambiente e per i servizi tecnici (APAT), delle Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente delle regioni interessate e dell'Istituto superiore di sanità nonché di altri soggetti qualificati pubblici o privati”.
Secondo la tesi delle ricorrenti, il coordinamento tra i due Ministeri avrebbe dovuto avvenire mediante un espresso decreto interministeriale.
In punto di fatto, si osserva che ai lavori delle diverse conferenze dei servizi è sempre stato convocato il rappresentate del Ministero per lo sviluppo Economico, il quale in alcuni casi risulta aver preso parte alle predette conferenze (cfr. pag. 8 del verbale della Conferenza dei servizi del 21 luglio 2006, ove si attesta la presenza del rappresentante del Ministero per lo Sviluppo Economico dott. Giuseppe Di Masi), e in altri casi risulta invece assente (cfr., ad esempio, le riunioni della conferenza tenutesi il 19 ottobre ed il 31 ottobre successivi).
Ciò premesso, il Collegio, richiamato l’art. 14 della l. 241/90, deve rilevare che il coordinamento interministeriale presupposto dall’art. 252 del dlgs 152/2006 è sicuramente garantito dal modulo procedimentale della conferenza dei servizi, la quale, non a caso, è convocata “Qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo” (art. 14 comma 1 l. 241/90); formula, questa, che il legislatore ha coniato per ricomprendere al suo interno qualsiasi forma di collaborazione tra le Amministrazioni pubbliche, dalla quale non vi sono ragioni formali o sostanziali per escludere il “concerto” o l’”intesa” che sono presupposti dall’art. 252 cit.
Pertanto, le suesposte censure sul punto sono infondate e come tali da respingersi.
III C) Sulla incompetenza del Direttore del Ministero ad adottare il provvedimento finale;
Per come introdotta, la censura è infondata.
Secondo le ricorrenti, le conferenze dei servizi avrebbero condotto all’adozione di atti che presuppongono una profonda incidenza nell’ambito dei livelli produttivi ed occupazionali della Rada e come tali sarebbero espressione di un necessario indirizzo politico.
Ciò, ad avviso del Collegio, è inesatto: nessuna tra le prescrizioni in esame relativamente alle decisioni adottate nel 2006 possiede quella valenza generale tale da farla assurgere ad espressione di un indirizzo politico, posto che si tratta di provvedimenti che, sia pure con notevole complessità, affrontano la materia della esecuzione dei programmi di bonifica inerenti il Sito di Interesse Nazionale di Priolo e comunque si prefiggono solamente obiettivi gestionali di diretta attuazione delle previsioni normative in materia.
Pertanto, tutte le prescrizioni adottate nelle Conferenze dei servizi in esame sono atti amministrativi gestionali, come tali interamente soggetti alle regole procedimentali di cui agli artt. 2 e ss. della l. 241/90, con particolare riferimento all’obbligo di motivazione ed agli istituti della partecipazione, e per essi non si può ritenere la sussistenza, ai fini dell’adozione, della competenza del Ministro.
Bisogna considerare, a questo proposito che, a norma dell’art. 4 del dlgs 165/2001, “Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Ad essi spettano, in particolare: a) le decisioni in materia di atti normativi e l'adozione dei relativi atti di indirizzo interpretativo ed applicativo; b) la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione; c) la individuazione delle risorse umane, materiali ed economico-finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale; d) la definizione dei criteri generali in materia di ausili finanziari a terzi e di determinazione di tariffe, canoni e analoghi oneri a carico di terzi; e) … (omississ) “.
In punto di fatto, si osserva che nessuno dei provvedimenti emergenti dalle Conferenze dei servizi può essere considerato come appartenente alla declaratoria di atti e provvedimenti tipici descritti dall’art. 4 cit. (e che trovano puntuale corrispondenza negli artt. 3 comma 2 e 13 comma 1 della l. 241/90).
Ciò in quanto, innanzitutto si tratta di imposizioni puntuali prive del carattere di generalità presupposto dalla norma in esame, posto che sono dirette alle imprese che operano nella Rada (soggetti perfettamente individuati); secondariamente, si tratta di prescrizioni che sono finalizzate alla diretta applicazione di norme di legge, senza contenuto programmatico o di indirizzo generale, tanto che le stesse ricorrenti ne lamentano la carenza di istruttoria e/o di motivazione, nonché di violazione del principio del contraddittorio e del giusto procedimento (censure, queste, che – ad eccezione del difetto di istruttoria, per cui cfr. TAR Catania, II, 1191/05 confermata da CGA 22/07 del 29.01.2007 – non avrebbero potuto essere dirette contro atti o provvedimenti di natura programmatica o pianificatoria generale, stante il chiaro disposto degli artt. 2 comma 3 e 13 l. 241/90 citati).
Pertanto le censure ove si lamenta l’incompetenza del Direttore generale all’adozione dei provvedimenti in essi contenuti, sono infondate e come tali da respingersi.
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Devono adesso esaminarsi le distinte questioni inerenti il contenuto dei provvedimenti impugnati, così riassunte e raggruppate:
IV) Sull’applicazione della normativa di cui al dlgs 152/06.
V) Sull’applicazione del principio “chi inquina paga”. Sulle regole inerenti l’inquinamento di tipo “diffuso”.
VI) Sulla violazione del principio del contraddittorio e della partecipazione nel procedimento; sull’insufficienza di istruttoria.
Come si vedrà, il Collegio ritiene che le censure così descritte e raggruppate sono fondate e determinano l’accoglimento integrale dei ricorsi.
Deve affermarsi, sinteticamente, che la normativa di cui al d.lgs 152/06 in tema di tutela ambientale dall’inquinamento è infatti pienamente applicabile ai procedimenti amministrativi in corso, tali intendendosi quelli che non si sono ancora conclusi con un provvedimento definitivo avente legalmente rilevanza esterna o che, comunque, non abbiano prodotto significativi effetti sostanziali non reversibili; che sono illegittime le determinazioni amministrative che pongono in tutto o in parte a carico del proprietario o del detentore di un fondo i costi e gli oneri, anche procedurali, di bonifica dei suoli o dell’ambiente dai danni derivanti dall’inquinamento se non ne viene accertata rigorosamente la responsabilità e quindi al di fuori dello specifico apporto causale all’inquinamento riconducibile alla sua attività; che, in tema di inquinamento “diffuso”, ossia in quei casi in cui detto accertamento non sia possibile, la bonifica resta a carico della P.A. ed i relativi vantaggi dei privati proprietari o detentori dei fondi bonificati, in termini di aumento di valore del fondo, potranno costituire giusta causa di recupero delle corrispondenti somme a carico dei titolari dei diritti reali sui fondi medesimi, nei limiti ordinari delle azioni di arricchimento; in ogni caso è da ritenersi necessaria ed inderogabile la partecipazione dei privati titolari di diritti reali sui fondi oggetto di bonifica (o comunque sui fondi nei quali sono localizzate o localizzabili le fonti di inquinamento) al procedimento amministrativo per l’adozione dei provvedimenti di bonifica e disinquinamento, sia al fine dell’accertamento della responsabilità, che a quello della determinazione delle modalità e dei costi della bonifica.

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IV) Sull’applicazione della normativa di cui al dlgs 152/06.
Centrale, ai fini della decisione della lite, è la questione su quale sia la normativa da applicare alle fattispecie in esame.
Secondo le ricorrenti, il procedimento conclusosi con i provvedimenti del 31 ottobre 2006, avrebbe dovuto essere condotto non in applicazione del dlgs 22/97, ma nell’osservanza del dlgs 152/06 che ha abrogato il precedente e che le procedure poste in essere dalla Pubblica Autorità avrebbero violato.
La difesa erariale e quella dei Comuni costituiti in giudizio ad opponendum non pongono seriamente in dubbio che il procedimento è in contrasto con le norme del D.lgs. 152/2006, limitandosi a sostenerne l’inapplicabilità, ratione temporis alla fattispecie in esame ed invocando, in merito, il principio tempus regit actum.
Che il procedimento in esame è regolato dalla normativa sopravvenuta, ossia il D.lgs. 152/2006, non può invece essere messo in dubbio per più ordini di ragioni.
In punto di fatto, osserva il Collegio che, quanto alle Conferenze dei servizi del 2005 e del 2006 (per le quali il problema di diritto intertemporale si pone con maggiore evidenza), due sono i provvedimenti “conclusivi” adottati dal Ministero ai sensi dell’art. 14 della legge 241/90 ed entrambi sono stati adottati il 31 ottobre 2006: il decreto nr. prot. 2979/Qdv/Di/B con cui si approvano le Conferenze dei servizi del 18 luglio, 14 settembre, 13 ottobre e 16 dicembre 2005; nonché il successivo decreto prot. 2980/Qvd/DI/B, con cui si approvano le Conferenze dei servizi del 21 luglio, 19 ottobre e 31 ottobre 2006.
In via generale, osserva il Collegio, che le conferenze dei servizi decisorie del 2006, sono state interamente poste in essere dopo la entrata in vigore del D.lgs 152/2006, quest’ultimo pubblicato nel S.O. alla G.U. nr. 96 del 14 aprile 2006; e che le Conferenze dei servizi dell’anno 2005, a loro volta, si sono tradotte nel provvedimento conclusivo solamente in data 31 ottobre 2006 (ossia con il citato decreto prot. 2939/Qdv/Di/B) e quindi in piena vigenza della normativa di cui al testo unico.
Per quest’ultimo aspetto, qualora, sotto un diverso profilo, si volesse ritenere che le conferenze decisorie del 2006 stiano in rapporto di continuità con le precedenti determinazioni dell’Amministrazione relative alle conferenze del 2005 (cosa che, in punto di fatto, è contraddetta dalla duplicità dei decreti di approvazione, perché, a ritenere unico il procedimento, unico avrebbe dovuto essere il decreto di approvazione), sarebbero comunque soggette allo ius superveniens, come quelle del 2005, perché queste ultime non si sono comunque tradotte in un provvedimento finale se non nella vigenza del D.lgs 152/2006
Infine è lo stesso D.lgs 152/2006 che contiene una disciplina transitoria tale da dover necessariamente condurre l’interprete a ritenerlo applicabile ai procedimenti amministrativi in corso.
A) Più precisamente, sotto un primo profilo e con riferimento alle determinazioni assunte nelle conferenze di servizi ed ai relativi provvedimenti definitivi dell’anno 2006 e 2007, appare evidente che l’Autorità ministeriale ha concluso con esse procedimenti che sono interamente ascrivibili ad iniziative autonome, assunte tutte dopo l’entrata in vigore della nuova normativa ambientale, sia pure nel presupposto, storico e giuridico, delle decisioni assunte negli atti emanati nell’anno 2005.
Per tali ragioni, il Collegio non può esimersi dall’affermare che il rapporto tra procedimento e norma sopravvenuta va analizzato in relazione agli effetti, non invece con riferimento a requisiti formali di sorta.
Pertanto, è da ritenersi che, nel caso di mutamento della norma regolatrice del potere amministrativo, restano soggetti alla previgente normativa solo quei sub-procedimenti che hanno prodotto effetti consolidati o comunque legittimamente esteriorizzati e portati concretamente ad esecuzione ed allorché, comunque, quest’ultima non sia più suscettibile di revisione o modificazione.
Quindi, anche a volere aderire alla impostazione della difesa erariale, ciò che essa definisce come l’”avvio” del procedimento nell’anno 2005 si è comunque concluso con un provvedimento espresso nel vigore della nuova normativa, la quale è intervenuta in una fase del procedimento che ancora era formalmente aperta (per espressa dichiarazione in tal senso dell’Amministrazione: vedi nota prot. 10363/Qvd/DI del 25.05.2006) e quindi non aveva raggiunto alcuna determinazione tale da consentire un arresto procedimentale definitivo o comunque significativo.
D’altronde, la giurisprudenza è pacifica nell’affermare che il principio “tempus regit actum” è applicabile al momento dell’emanazione del provvedimento finale, salve le sole fasi procedimentali che siano dotate di piena autonomia e definitività degli effetti (“l'applicabilità dello "ius superveniens" nell'ambito di un procedimento in itinere incontra il solo limite dell'intangibilità delle situazioni giuridiche ormai definite; pertanto, ove la procedura si divida in varie fasi coordinate, ma dotate di una certa autonomia, la nuova norma può trovare applicazione per le fasi che all'atto della sua entrata in vigore non siano state ancora realizzate, mentre l'applicazione è esclusa per fasi già espletate e compiute” Consiglio di Stato, VI, 18 giugno 2004, nr. 4163; cfr. anche TAR Trentino Alto Adige, Bolzano, 29 aprile 2003, nr. 161; Consiglio di Stato, VI, 27 dicembre 2000, n. 6890; T.A.R. Campania Napoli, 24 febbraio 1986 , n. 107).
Già si è detto, quindi, che il provvedimento finale esplica pienamente e con forza costitutiva-esecutiva effetti propri; le determinazioni delle conferenze dei servizi acquistano così rilievo esterno e come tali sono portate ad esecuzione; e, per questa ragione, si è pure già detto che, se le conferenze dei servizi del 2006 dovessero considerarsi come la “mera” continuazione di quelle del 2005 o, prima ancora, del 2004, allora ne conseguirebbe comunque che la normativa sopravvenuta regola il regime applicabile al tempo in cui viene emanato l’atto conclusivo del procedimento (i provvedimenti del 30 ottobre 2006 e le conferenze dei servizi del 2005 in essi richiamate).
B) Da ultimo, si deve osservare che il D.gls 156/2006 contiene diverse tipologie di istituti e corrispondenti disposizioni normative, con altrettante regole transitorie di diverso tipo in ordine alla loro entrata in vigore ed applicazione ai procedimenti in corso.
Ad esempio, a norma dell’art. 52, le procedure per la valutazione ambientale strategica (VAS), per la valutazione d'impatto ambientale (VIA) e per l'autorizzazione ambientale integrata (IPPC) (salvo quanto disposto dagli articolo 49 e 50), entrano in vigore il 31 gennaio 2007, ma i procedimenti amministrativi in corso a tale data, nonché i procedimenti per i quali alla medesima data sia già stata formalmente presentata istanza introduttiva da parte dell'interessato, si concludono in conformità alle disposizioni ed alle attribuzioni di competenza in vigore all'epoca della presentazione di detta istanza.
Ancora, all’art. 135, che dispone in materia di competenza e giurisdizione in ordine alle sanzioni disciplinate dal capo I del titolo V del decreto, si prevede (comma 3) che “Per i procedimenti penali pendenti alla entrata di entrata in vigore della parte terza del presente decreto, l'autorità giudiziaria, se non deve pronunziare decreto di archiviazione o sentenza di proscioglimento, dispone la trasmissione degli atti agli enti indicati al comma 1 ai fini dell'applicazione delle sanzioni amministrative”.
Altri esempi di norme transitorie possono individuarsi agli artt. 146 e 149, in materia di risparmio idrico ed aggiornamento dei piani d’ambito, all’art. 170, che dispone articolate misure transitorie in relazione agli istituti di cui alla parte terza del decreto, anche con riferimento ai procedimenti in corso, e così via.
In questo quadro generale, che comprende norme transitorie per ognuno dei vari istituti compresi nel testo Unico, si osserva che l’art. 264 alla lettera “i” prevede che, alla data di entrata in vigore della parte quarta del decreto, è abrogato “il decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22. Al fine di assicurare che non vi sia alcuna soluzione di continuità nel passaggio dalla preesistente normativa a quella prevista dalla parte quarta del presente decreto, i provvedimenti attuativi del citato decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, continuano ad applicarsi sino alla data di entrata in vigore dei corrispondenti provvedimenti attuativi previsti dalla parte quarta del presente decreto”.
Il riferimento alla “data di entrata in vigore” rende chiaro all’interprete che continuano a trovare applicazione non già i procedimenti amministrativi (come invece è espressamente previsto, ad esempio, nel citato art. 52), ma quei “provvedimenti” correlati all’esercizio delle funzioni ed adempimenti “normativi” previsti dagli artt. 195 e ss. a carico dello Stato, Regioni, Provincie e Comuni, ed i provvedimenti pianificatori di cui agli artt. 199 - 201 in tema di piani di smaltimento dei rifiuti. Si possono poi individuare anche disposizioni specifiche, come ad es. gli accordi di programma di cui al comma 7 dell’art. 181 in tema di recupero dei rifiuti; o in tema di disciplina nazionale dei registri di carico e scarico dei rifiuti di cui all’art. 190 comma 7, e così via.
In definitiva, l’art. 264 lett. “i” non consente di ritenere che possano trovare applicazione le norme di cui al dlgs 22/97 laddove queste siano riferite a procedimenti amministrativi o anche programmi, piani, o procedure amministrative contenenti ordini di bonifica veri e propri contenute in piani, programmi, obiettivi di risanamento ed atti di competenza Ministeriale, specie, poi, se non si sono neppure tradotti in un provvedimento finale vero e proprio: è, infatti, la stessa norma a presupporre, con assoluta evidenza, che - comunque si vogliano intendere - i provvedimenti esecutivi che continuano ad applicarsi sono quelli che sono entrati in vigore prima dell’aprile del 2006. A tacere di qualsiasi dubbio sulla loro natura, non potranno quindi essere presi in considerazione procedimenti di qualsiasi genere che, pur se culminati in conferenze di servizi, non si sono tradotti in nessun atto finale, posto che in ogni caso solamente quest’ultimo può conferire l’efficacia esterna alle determinazioni della conferenza (e come tale determinarne l’”entrata in vigore”).
A riprova di quanto appena indicato, l’art. 264, comma 4, prevede che “Fatti salvi gli interventi realizzati alla data di entrata in vigore della parte quarta del presente decreto, entro centottanta giorni da tale data, può essere presentata all'autorità competente adeguata relazione tecnica al fine di rimodulare gli obiettivi di bonifica già autorizzati sulla base dei criteri definiti dalla parte quarta del presente decreto. L'autorità competente esamina la documentazione e dispone le varianti al progetto necessarie”.
In base a questa disposizione, correttamente invocata dalle difese delle ricorrenti, non può non ritenersi che sono fatti salvi solo i procedimenti che si sono conclusi con una espressa autorizzazione degli interventi di bonifica.
D’altronde, come accennato prima, lo stesso Testo unico quando ha voluto fare salvi i “procedimenti” che hanno avuto inizio nel vigore delle norme preesistenti, lo ha esplicitamente previsto nell’apposito regime transitorio (cfr. art. 52 prima citato).
Nel caso in esame, dunque, si conferma che essendo intervenuto il provvedimento finale (tale espressamente qualificato) in data successiva alla entrata in vigore del decreto legislativo 152/2006 esso avrebbe dovuto essere adottato in conformità alle disposizioni di quest’ultimo.
Ne consegue che i provvedimenti impugnati, sia le conferenze dei servizi svoltesi dal 21 luglio 2006 in poi, che i provvedimenti finali del 31 ottobre 2006, avrebbero dovuto essere soggetti alle regole di cui al dlgs 152/06, i cui precetti, invece, sono stati non solo formalmente, ma anche sostanzialmente, violati, come si evidenzierà nella esposizione che segue.
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V) Sull’applicazione del principio “chi inquina paga”. Sulle regole inerenti l’inquinamento di tipo “diffuso”
A) Il primo e più importante aspetto derivante dall’applicazione della nuova normativa è che non può più dubitarsi della piena vigenza del principio “chi inquina paga”.
Invero, prima della riforma della materia operata per mezzo del Decreto legislativo 3-4-2006, n. 152 (“Norme in materia ambientale”) emanato in attuazione alla legge delega 15.12.2004, nr. 308, non mancavano oscillazioni tra pronuncie tese a sostenere che tale principio avesse meramente valore programmatico e fosse insuscettibile di trovare applicazione nell’Ordinamento statuale interno, e pronunciamenti di segno opposto, questi ultimi prevalenti soprattutto nella giurisprudenza penale (cfr. T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. I, 03 marzo 1999 , n. 86, in tema di tassa sullo smaltimento dei rifiuti; TAR Emilia Romagna, Bologna, I, 05 aprile 2001 nr. 300; favorevole, Cass. Penale, III, 24 aprile 1995, nr. 7690; 13 ottobre 1995, nr. 11336).
Essendo stato però introdotto, anche formalmente, con il predetto d.lgs 152/2006, nell’Ordinamento statuale interno, in recepimento di specifica direttiva comunitaria, (direttiva 2004/35/CE del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, che, in vista di questa finalità, «istituisce un quadro per la responsabilità ambientale» basato sul principio «chi inquina paga», a sua volta fondata sull’art. 174,comma 2, del Trattato istitutivo delle Comunità Europee), il principio “chi inquina paga”, proprio in quanto principio, deve trovare applicazione in tutti i procedimenti amministrativi in corso, laddove non si sono prodotti diritti quesiti o comunque effetti definitivi.
Quando, pertanto, la decisione amministrativa inerisce ad una ripartizione di oneri finanziari, allora nessun effetto definitivo può dirsi ancora consolidato nel procedimento in itinere relativamente all’aspetto “in danno” alle aziende, ovvero a loro carico. Ossia: anche a voler tenere fermi i modi della bonifica, i relativi costi devono essere addossati ai responsabili dell’inquinamento e questo è un dato di indagine del tutto non compromesso dallo stato del procedimento al momento dell’entrata in vigore della nuova norma.
Quindi anche sotto questo profilo, non può considerarsi legittimo l’accollo indifferenziato delle attività e degli oneri di bonifica di un sito contaminato sui produttori che in esso operano, senza il preventivo accertamento, con procedimento partecipato, delle relative responsabilità per l’inquinamento riscontrato.
B) L’esame del principio della responsabilità “soggettiva” espressamente accolto dalla normativa del 2006, porta adesso ad esaminare le tesi difensive dell’Avvocatura e delle difese comunali, sotto altro angolo di visuale.
Secondo le difese dei Comuni ed anche dell’Avvocatura, che sul punto sono sovrapponibili, l’art. 17 del dlgs 22/97, e gli artt. 2050 - 2051 del codice civile, determinerebbero la configurazione della responsabilità ‘oggettiva’ in capo ai proprietari della fonte di inquinamento, a prescindere dal fatto che abbiano o meno prodotto l’inquinamento stesso: costoro sarebbero, infatti, portatori di una posizione di garanzia che si fonda sul presupposto della conoscenza del pericolo, della evitabilità dell’evento lesivo e dell’omesso intervento per l’eliminazione del pericolo medesimo. Detta responsabilità potrebbe, in teoria, essere evitata provando di non essere il responsabile dell’inquinamento; tuttavia, il proprietario dell’area è custode del suolo e quindi, per liberarsi dall’obbligo del risarcimento, spetterebbe allo stesso proprietario provare il caso fortuito o la responsabilità altrui. La conferma dell’esposta interpretazione si ricaverebbe dal privilegio speciale riconosciuto sulle aree oggetto dell’inquinamento, nell’ipotesi in cui l’intervento sia eseguito dalla P.A.; altrimenti risulterebbe inspiegabile per quale motivo un soggetto proprietario irresponsabile dovrebbe garantire con il proprio patrimonio l’esecuzione in danno.
Secondo le difese erariali e comunali, quindi, le imprese sarebbero tenute a sopportare gli oneri della bonifica per:
a) la “responsabilità oggettiva” sorgente dal combinato disposto delle norme sopra indicate;
b) non aver provato di non essere responsabili dell’inquinamento.
Ad avviso del Collegio, occorre procedere, preliminarmente, ad una sintetica ricognizione del quadro generale dei principi sulla responsabilità oggettiva e delle elaborazioni che ne hanno fatto la dottrina e la giurisprudenza, per meglio comprendere la portata, ed i limiti, delle tesi della difesa erariale e delle difese comunali.
Com’è noto, la responsabilità oggettiva è configurata dalla legge in alcuni casi, tassativi, in cui un soggetto è chiamato a rispondere per i danni che ha provocato, a prescindere dall’elemento della colpa, o del dolo (ossia del requisito soggettivo dell’istituto, generale, della responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c.).
In dottrina si spiega tale tipo, eccezionale, di responsabilità con riferimento alla necessità, sempre più diffusa nella società moderna, di legare alle attività produttive, tecnologicamente complesse, i rischi che derivano dall’attività di impresa. Ciò al fine di evitare la traslazione (c.d.“esternalizzazione”) dei costi di sicurezza della produzione stessa, a carico di terzi o della collettività.
Esempi tipici dell’applicazione di tale istituto - la cui disciplina si caratterizza non solo per la irrilevanza degli stati soggettivi dell’agente, ma anche per la inversione dell’onere della prova che comporta l’addossamento al soggetto, al fine di liberarsi della responsabilità dei danni, della prova del caso fortuito o della forza maggiore (con particolari aggravamenti derivanti anche dalla tipologia di attività condotte) - sono individuati nella responsabilità dei padroni e dei committenti (art. 2049 c.c.), nella responsabilità per l’esercizio di attività pericolose (art. 2050 c.c., art. 965 cod.nav.in tema di navigazione aerea, art. 15 l. 62/1980 in tema di attività nucleari e simili), nella responsabilità per cose detenute in custodia (art. 2051 c.c.) o per animali (art. 2052 c.c.) e così via.
Soprattutto in tema di danno ambientale, non sono mancate, in dottrina, autorevoli tesi volte a dimostrare che la responsabilità oggettiva sarebbe più efficace nel tutelare il valore dell’ambiente, rispetto al modello tradizionale della responsabilità per colpa.
Secondo queste impostazioni, il problema della responsabilità è prima economico che giuridico: ossia, considerato l’attuale livello di sviluppo tecnologico e commerciale, è necessario addossare i rischi per danni in capo a coloro che possiedono i mezzi per farvi fronte e, soprattutto, hanno un potere di controllo sulle fonti produttive di rischi, effettivi o anche solo potenziali, per rendere effettiva la prevenzione e, in caso di accadimenti lesivi, la ristorazione delle posizioni soggettive, private o pubbliche, eventualmente incise.
Lo stesso art. 2050 c.c. costituirebbe, così, una applicazione del suddetto principio, accolta dal legislatore del 1942, così come lo sarebbero, negli ordinamenti anglosassoni, istituti di common law quali il tort of nuisance (che si ha quando l’uso della proprietà privata interferisce irragionevolmente con la proprietà altrui), la disciplina della strict liability (che incombe su chi effettua un non natural use della proprietà, a danno del vicino), la negligence (che è la responsabilità di chi usa la propria res con negligenza o comunque in violazione del dovere di diligenza), istituti che hanno permesso di raggiungere l’individuazione di fattispecie di responsabilità più volte utilizzate per sanzionare il danno all’ambiente.
Secondo questa impostazione, poiché le scelte di impresa sono solitamente compiute a seguito di valutazioni e previsioni economiche, tra le quali anche il costo della sicurezza, addossare alla impresa il rischio dei danni all’ambiente, sarebbe quindi lo strumento per imporle ogni possibile cautela, potendo essa (e solo essa) prevenire tale rischio, in virtù del controllo sulla produzione. Ne deriverebbe anche una natura ambulatoria della responsabilità, in quanto, appunto, connessa con il possesso dei mezzi di produzione e quindi suscettibile di trasferirsi con essi.
Il rischio per i danni all’ambiente gravante sull’impresa (salvo il solo fatto del caso fortuito o del fatto di terzo, valutati secondo parametri rigorosi) diventerebbe, quindi, un elemento del sistema produttivo, immanente ad esso.
Tuttavia, più approfonditamente, deve osservare il Collegio che, innanzitutto, il sistema della responsabilità oggettiva, in tema di danno all’ambiente, ha trovato, nell’Ordinamento, un significato normativo ed un ambito di applicazione completamente diversi da quelli che le difese erariale e comunali vorrebbero attribuirgli a difesa dei provvedimenti impugnati, e che il C.G.A. ha fatto propri nell’ordinanza nr. 321/06 pronunciata sull’appello contro l’ordinanza di questa Sezione nr. 1742/05; e che, più radicalmente, il modello di responsabilità che il legislatore ha accolto nella disciplina della tutela ambientale dai rischi di inquinamento non e’ riconducibile alla responsabilità oggettiva, ma, al contrario, specie in virtù della nuova normativa di cui al dlgs 152/06, è qualificabile come vera e propria responsabilità soggettiva (pienamente di tipo aquiliano).
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B1) Sotto il primo dei due aspetti, appena indicati, si osserva, intanto, che, da un punto di vista dell’evoluzione dell’istituto, già l’art. 18 della l. 349/86 prevedeva che “Qualunque fatto doloso o colposo in violazione di disposizione di legge o di provvedimenti adottati in base a legge che comprometta l’ambiente….obbliga l’autore del fatto al risarcimento nei confronti dello Stato” e quindi (come del resto nessuno, in dottrina, dubita) introduce una fattispecie “tipica” di responsabilità, non completamente riconducibile allo schema dell’art. 2043 c.c. (dal quale si differenzia, tra l’altro, per non avere struttura aperta, sussistendo l’elemento essenziale della violazione di legge o di provvedimenti amministrativi, che si aggiunge al tradizionale elemento del dolo o della colpa e sostituisce l’elemento dell’ingiustizia del danno).
Caratteristiche proprie della responsabilità oggettiva, invece, si potevano ravvisare nella disciplina di cui all’art. 17 del dlgs 22/97, in tema di obbligo di ripristino dell’ambiente inquinato.
La disposizione in esame, infatti, pone l’obbligo del ripristino a carico di colui il quale ha prodotto l’inquinamento, senza riconoscere alcuna rilevanza allo stato soggettivo, di colpa o di dolo, dell’agente, perché prevede espressamente che l’obbligo di ripristino incombe anche a carico di chi determini l’inquinamento accidentalmente ossia per caso fortuito.
Solo che, contrariamente a quanto vorrebbero sostenere le tesi difensive dell’Avvocatura e dei Comuni, (e contrariamente a quanto ritenuto dal CGA nella ordinanza nr. 321/06, per la quale cfr. infra sub “D”), la natura “oggettiva” della responsabilità non esclude certamente che si debba verificare ed accertare il presupposto causale della stessa, ossia l’avvenuto inquinamento “imputabile” come nesso eziologico all’impresa ed alla sua attività.
Anche le teorie appena (succintamente) richiamate, non negano, infatti, il principale presupposto dell’accertamento della responsabilità dell’inquinamento, ossia l’esistenza della concatenazione causale tra produzione ed inquinamento (cosa che, nel caso della Rada di Augusta non ha formato oggetto di accertamento da parte della P.A., essendosi limitate le conferenze dei servizi a prendere atto della esistenza di livelli di inquinamento asseritamente superiori agli standards, senza indagare su chi ha prodotto l’inquinamento e quando).
Si confronti sul punto la normativa di cui agli artt. 14 e 17 del dlgs 22/97.
Ai sensi dell’art.14, dlgs 22/97:”1. L'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati. 2. È altresì vietata l'immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee. 3. Fatta salva l'applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 51 e 52, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa ……omississ”.
L’art. 17, dlgs 22/97, comma 2, a sua volta prescriveva che “Chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti di cui al comma 1, lettera a) (ovvero i limiti di accettabilità della contaminazione dei suoli, delle acque superficiali e delle acque sotterranee in relazione alla specifica destinazione d'uso dei siti), ovvero determini un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi, è tenuto a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento”.
Quindi, nello schema dell’art. 14 e dell’art. 17 del d.lgs. 22/97 (disciplina oggi trasfusa negli artt. 192 e 243 e ss. del dlgs 152/06), pur potendo dubitarsi sul tipo di responsabilità (ossia avente o meno natura di responsabilità oggettiva), sicuramente l’accertamento della responsabilità dell’abbandono dei rifiuti era essenziale perché scriminante il titolo degli obblighi di ripristino dell’autore e dei titolari di diritti reali sull’immobile (questi ultimi corresponsabili in solido con l’inquinatore solo a titolo di colpa o dolo), nonché in quanto imponeva l’adozione delle misure di tutela e salvaguardia ambientale a “chiunque cagiona” il danno medesimo (rappresentato dal superamento o dal rischio di superamento degli standards ambientali); e quindi nessun indice normativo consentiva di addossare ai semplici titolari dei diritti reali sull’immobile inquinato gli obblighi di bonifica “a prescindere” dall’accertamento della loro responsabilità.
E’ quindi possibile, già in base alla previgente normativa del d.lgs. 22/97 (c.d. “decreto Ronchi”), rilevare la prima e principale contraddizione delle tesi difensive dell’Avvocatura e dei Comuni, tesi, peraltro, accolta dal CGA, nell’ordinanza nr. 321/06.
Infatti, sia la difesa delle Amministrazioni come pure l’ordinanza del CGA nr. 321/06, confondono palesemente il principio della responsabilità oggettiva con l’istituto della sottoposizione del proprietario incolpevole all’obbligo di sopportare i costi della bonifica per effetto dell’onere reale incombente sul suolo inquinato e della garanzia del privilegio speciale; posizioni di soggezione, queste, dipendenti da titoli (e quindi soggetti a discipline, limiti e presupposti) completamente diversi.
Più precisamente, mentre il responsabile dell’inquinamento è tenuto a sopportare l’intero costo della bonifica (nel limite in cui essa è imputabile al fatto proprio dell’inquinamento e, viceversa, senza il limite della prevedibilità delle conseguenze dannose rispetto alla propria azione o omissione, trattandosi di responsabilità aquiliana), e ciò anche se non abbia più il possesso, o la proprietà o comunque la disponibilità dei suoli inquinati, (secondo TAR Liguria, I, 12 ottobre 2005, n. 1348, e 10 febbraio 2004, nr. 141, la relativa responsabilità è imprescrittibile); laddove, invece, l’impresa titolare di un diritto reale sull’immobile e/o detentrice dello stesso, non abbia causato essa direttamente l’inquinamento subirà sì il rischio di dover sopportare i costi della bonifica, ma ciò solamente laddove essa sia corresponsabile dell’inquinamento (ma sicuramente non a titolo di responsabilità oggettiva, chiedendo, infatti, il legislatore l’accertamento del presupposto del requisito soggettivo del dolo o della colpa) oppure per effetto (e nei limiti) dell’onere reale che è costituito ex art. 17 dlgs 22/97 e che garantisce l’amministrazione pubblica del recupero delle somme equivalenti all’aumento di valore che il fondo subisce per effetto delle attività di bonifica.
In tali ultime ipotesi, la causa del recupero, pertanto, è quella dell’ingiustificato arricchimento della impresa proprietaria del bene, la quale, avendolo acquistato “inquinato” si avvantaggerebbe dell’opera di bonifica posta in essere dall’Autorità ricevendone un diretto vantaggio “immeritato”. Una volta corrisposte le somme necessarie a riequilibrare le posizioni giuridiche del bonificante e del proprietario avvantaggiato, quest’ultimo, ove ne ricorrano i presupposti (ad es.prezzo pagato per l’acquisto del suolo pari al valore di questo come se non fosse inquinato; sussistenza ed attivabilità delle garanzie di legge a tutela dell’acquisto e simili), potrà poi rivalersi sul proprio dante causa (con azione civile di natura contrattuale, oppure, a seconda dei casi, aquiliana).
Ciò, quindi, comporta che all’impresa incolpevole saranno accollati i costi del disinquinamento solo dopo che la bonifica è stata effettuata da parte dello Stato e nei limiti in cui i relativi oneri non siano recuperati o recuperabili a carico del responsabile dell’inquinamento, oltre che nei limiti di valore del fondo o in quelli dell’aumento di valore del medesimo, conseguente alla avvenuta bonifica.
A tale proposito, è stato recentemente ritenuto che “L’art. 17, d.lg. n. 22 del 1997, impone l’obbligo di adottare le misure, sia urgenti che definitive, idonee a fronteggiare la situazione di inquinamento solamente a carico di colui che di tale situazione sia responsabile, per avervi dato causa, con conseguente inconfigurabilità di un obbligo di bonifica o di messa in sicurezza a carico del proprietario incolpevole (si veda, tra le tante, Tar Veneto, sez. III, 25 maggio 2005 n. 2174)”. Quanto al proprietario incolpevole, inoltre, costui “finisce per essere il soggetto gravato dal punto di vista economico, poiché l’Ente pubblico che ha provveduto all’esecuzione dell’intervento può recuperare le spese sostenute nei limiti del valore dell’area bonificata, anche in suo pregiudizio: ne deriva che il proprietario incolpevole ha l’onere di provvedere alla bonifica e alla messa in sicurezza se intende evitare le conseguenze derivanti dai vincoli che gravano sull’area di onere reale e di privilegio speciale immobiliare, salva l’azione di regresso nei confronti del responsabile dell’inquinamento (TAR Lombardia, Brescia, 16 marzo 2006, n. 291; cfr. la sentenza del TAR Veneto, ivi richiamata, nr. 2174/2005; cfr. anche T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 12 dicembre 2005, n. 20141; Tar Liguria, I, 12 ottobre 2005, n. 1348; Consiglio di Stato, VI, 05 settembre 2005, n. 4525).
Pertanto, va ribadito che, nell’Ordinamento statuale interno, in tema di tutela ambientale e nel vigore della disciplina di cui al dlgs 22/97, è il responsabile dell’inquinamento che deve sopportarne i costi di bonifica, mentre il proprietario incolpevole del suolo sarà chiamato solo in via sussidiaria e comunque nei limiti dell’arricchimento per tenere indenne l’Amministrazione dalle operazioni di bonifica.
E’ evidente la profonda differenza che sussiste tra le due figure soggettive di responsabilità.
In tema di onere reale costituito ex art. 17 del dlgs 22/97, è stato infatti affermato che quest’ultimo “costituisce la prestazione di dare o di fare a carattere periodico cui è obbligato il debitore in quanto gode di un determinato bene, e per principio generale ricavato anche ex art. 967 c.c. l’obbligo del debitore è relativo anche alle prestazioni sorte anteriormente all’acquisto del diritto sul bene; quindi l’onere reale, per la sua invasività e specificità, è quindi ammesso solo nei casi previsti dalla legge, come nel caso di cui all’art. 17 d.lg. n. 22 del 1997” ( TAR Liguria, I, 12 ottobre 2005, n. 1348).
Ricostruendo la disciplina già in vigore nell’applicazione del dlgs 22/97, si deve, pertanto, affermare che, quanto alla responsabilità per l’inquinamento, il proprietario incolpevole (che non ha nessuna prova da offrire posto che spetta all’Amministrazione accertare e dunque provare la responsabilità dell’inquinamento) sarà chiamato a rifondere i costi della bonifica solo in relazione al suo rapporto con il bene, che si traduce in termini di incremento di utilità da comprovarsi (onere della prova a carico dell’Amministrazione: si tratta di una azione che rientra nell’alveo dell’art. 2041 del codice civile e, in conseguenza, la prova dell’arricchimento - sia nell’an che nel quantum - incombe sull’attore - cfr. Cass. Civile, I, 28 ottobre 2005, nr. 21096; Corte di Appello Reggio Calabria, 17 luglio 2004; TAR Puglia, Bari, I, 05 novembre 2002, nr. 4833).
Più precisamente, il recupero dei costi da parte dell’Amministrazione potrà avvenire, come detto prima, solo nei limiti del valore dell’immobile o comunque nei limiti della concreta utilità che lo stesso ha percepito (come aumento di valore del fondo bonificato): a tale fine, però, l’onere reale deve risultare dai registri immobiliari (art. 253 dlgs 152/06) se riferito ad interventi già effettuati e precedenti il titolo dell’acquisito immobiliare o della costituzione del diritto reale sul bene, e deve essere altresì iscritto in relazione al valore dell’intervento di bonifica i cui costi sono andati a vantaggio del fondo.
L’autore dell’inquinamento, invece, non incontra limiti di valore nella sua obbligazione, la quale dovrà necessariamente corrispondere all’intero importo delle operazioni di bonifica per inquinamenti a lui imputabili, in relazione al nesso causale ed anche oltre i limiti della ordinaria prevedibilità dei danni (trattandosi di illecito extracontrattuale).
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Va osservato, a questo punto, che sia il responsabile dell’inquinamento che il proprietario incolpevole hanno titolo a partecipare al procedimento amministrativo che è preordinato alla predisposizione degli interventi di bonifica ed alla loro esecuzione.
Mentre per il responsabile dell’inquinamento ciò appare ovvio, per il proprietario incolpevole la medesima conclusione, sebbene altrettanto evidente, necessita di alcune precisazioni.
Infatti è la possibile sottoposizione del proprietario incolpevole dell’area a subire i costi della bonifica ad implicare che quest’ultimo ha un interesse partecipativo evidente al procedimento ove si determinano le modalità della bonifica, non essendo logicamente pretendibile che costi sproporzionati o, peggio, inutili (in quanto connessi a procedimenti di cui si contesti l’efficacia e l’efficienza), o comunque determinati senza il responsabile apporto partecipativo del proprietario incolpevole, siano posti a carico del privato medesimo.
Quindi se il titolare del diritto reale sull’area ha acquistato quest’ultimo diritto in epoca successiva all’esecuzione degli interventi di bonifica, allora il limite della sua sottoposizione al privilegio in favore dell’Amministrazione sarà dato dalle risultanze dei registri immobiliari, ossia dalla esistenza della iscrizione formale e costitutiva verso terzi dell’onere reale (e del relativo importo); laddove, invece, non sia stata annotata nei registri immobiliari l’esistenza e l’importo del privilegio oppure l’evidenza dell’inquinamento ed i relativi obblighi di intervento siano sorti in un momento successivo all’acquisto dell’immobile o dei diritti su di esso, allora sussiste l’interesse alla partecipazione al procedimento preordinato all’adozione dei provvedimenti di bonifica necessari al disinquinamento, secondo gli ordinari criteri di cui alla legge 241/90.
Pertanto, si deve affermare che non è legittimo addossare al privato incolpevole gli oneri della bonifica, per interventi resisi necessari dopo l’acquisto dell’immobile, o comunque laddove questi ultimi non risultino in tutto o in parte dalle iscrizioni immobiliari, senza che costui abbia avuto la possibilità di offrire i propri apporti collaborativi (e conseguentemente che l’Amministrazione abbia motivato in maniera idonea l’eventuale decisione difforme, in tutto o in parte, dalle proposte dell’avente interesse).
Inoltre, dall’esposizione che precede, emerge che il proprietario del suolo deve comunque essere coinvolto nel procedimento al fine di accertare l’esistenza dei fattori di inquinamento oltre soglia e la relativa quantità, e ciò qualsiasi possa essere il titolo della responsabilità (principale o sussidiaria) che incombe in capo ad esso (Consiglio di Stato, VI, 05 settembre 2005, n. 4525).
Correlativamente, l’imposizione dell’onere reale sui terreni oggetto di intervento di bonifica presuppone non solo il pieno coinvolgimento del proprietario incolpevole nel procedimento, ma, prima ancora, che sia stato compiuto ogni esigibile sforzo per identificare il responsabile dell’abuso e imporgli l’intervento di ripristino e/o il relativo costo, e di tali presupposti deve esistere nel provvedimento congrua illustrazione e corrispondente obbligo motivazionale.
Ciò infatti deriva anche dalla applicazione del principio comunitario secondo cui “chi inquina paga”, principio che comunque, in giurisprudenza, è oramai riconosciuto pacificamente applicabile nell’Ordinamento statuale interno: tanto che si offre una lettura del rapporto tra le norme di cui agli artt. 14 e 17 del dlgs 22/97 ben diversa da quella che vorrebbero trarne le difese dei Comuni: “Ai sensi dell’art. 17, d.lg. n. 22 del 1997 in tema di messa in sicurezza, ripristino ambientale e bonifica vige il principio che chi inquina paga, diversamente dal paradigma normativo di cui all’art. 14, d.lg. cit. improntato a sanzionare il comportamento illecito dell’autore del deposito abusivo di rifiuti (T.A.R. Liguria, sez. I, 21 novembre 2005 , n. 1487)
D’altronde, il regime dell’istituto che si è appena illustrato, come già consolidatosi specie nell’elaborazione giurisprudenziale sotto l’imperio del dlgs 22/97, è puntualmente confermato dal testo normativo oggi in vigore (art. 253 del dlgs 152/06):
1. Gli interventi di cui al presente titolo costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d’ufficio dall’autorità competente ai sensi dell’articolo 250. L’onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica.
2. Le spese sostenute per gli interventi di cui al comma 1 sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 2748, secondo comma, del codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull’immobile.
3. Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell’inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell’autorità competente che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità.
4. In ogni caso, il proprietario non responsabile dell’inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato e con l’osservanza delle disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, le spese degli interventi adottati dall’autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell’inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute e per l’eventuale maggior danno subito.
Si tenga inoltre presente che, a norma dell’art. 245 del dlgs 152/06 “Le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente titolo possono essere comunque attivate su iniziativa degli interessati non responsabili” ma sono comunque fatti salvi gli obblighi del responsabile della contaminazione a norma dell’art. 242.
In base a quest’ultima disposizione, le “procedure operative ed amministrative” sono articolatamente disciplinate dal legislatore intorno al responsabile della contaminazione, sul quale incombono strutturati obblighi di intervento e comunicazione, che ovviamente presuppongono il nesso causale tra la contaminazione e la attività o la condotta dell’agente (commissiva oppure omissiva).
Infine, l’art. 250 del d.lgs. 152/06, prevede che, qualora il responsabile non è individuato o comunque non provveda e non provvedano neppure i proprietari incolpevoli (questi ultimi a titolo volontario, come chiaramente previsto dall’art. 245 sopra riportato), provvede l’Amministrazione alla bonifica ed al recupero del sito inquinato: la P.A. competente è individuata nel livello territoriale proporzionato alla tipologia ed estensione dell’inquinamento, secondo il tipico principio di sussidiarietà (e quindi, provvederà, a seconda dei casi, il Comune o la Provincia, oppure interverrà il Ministero per i siti di interesse nazionale).
Pertanto, alla luce del dlgs 152/06, si conferma che o l’Amministrazione accerta la responsabilità dell’inquinamento o è la stessa Amministrazione che dovrà procedere alla bonifica, per poi operare il recupero delle somme a carico delle imprese, in relazione al rapporto che esse hanno con il sito bonificato, ma salvaguardando in questo caso l’apporto partecipativo di queste ultime, specie in punto di modalità dell’intervento, e fermo restando, comunque, che a carico del proprietario incolpevole il recupero degli oneri della bonifica potrà avvenire solo nel limite dell’arricchimento di valore che il disinquinamento avrà apportato al fondo; aspetto questo che consente di ricondurre il diritto dell’amministrazione al recupero delle somme, nell’alveo delle azioni di ingiustificato arricchimento, rispetto alle quali essa si differenzia essenzialmente per l’esistenza di particolari forme di garanzia (onere reale e privilegio speciale immobiliare) che assicurano il recupero dei costi di intervento.
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B2) Sotto il secondo dei profili cui si è prima fatto cenno, e chiarito, dunque, che, sia nella precedente normativa, che nella vigenza attuale del dlgs 152/06, vanno accuratamente distinte le posizioni del responsabile dell’inquinamento e del proprietario incolpevole, può essere adesso esaminato l’ulteriore aspetto, variamente evidenziato dalle tesi difensive delle società ricorrenti, circa la natura della responsabilità per l’inquinamento ambientale.
A giudizio del Collegio, il legislatore del 2006 ha operato una scelta decisa in favore della riconduzione della responsabilità per i danni all’ambiente nell’alveo della “tradizionale” responsabilità extracontrattuale soggettiva (c.d. “responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c.), con il conseguente ripudio di una qualsiasi forma di responsabilità oggettiva.
Se, nel vigore del dlgs 22/97, poteva dubitarsi sulla natura della responsabilità (soggettiva o, al contrario, oggettiva) di colui che determina un inquinamento (chiamato a provvedere al ripristino, come visto, anche se il superamento dei valori standards è cagionato accidentalmente, con conseguente possibile configurazione di un obbligo di intervento che prescinde dallo stato soggettivo dell’agente, essendo rilevante anche la mera causalità della produzione dell’evento lesivo), ciò è invece sicuramente da escludersi nella disciplina attuale.
Infatti, il D. Lgs. n. 152 del 2006 all’ art. 311, comma 2, disciplina la responsabilità per danni all’ambiente, prevedendo che “chiunque realizzando un fatto illecito, o omettendo attività o comportamenti doverosi, con violazione di legge, di regolamento, o di provvedimento amministrativo, con negligenza, imperizia, imprudenza o violazione di norme tecniche, arrechi danno all'ambiente, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, è obbligato al ripristino della precedente situazione e, in mancanza, al risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato”.
La disposizione di cui all’art. 311 appena riportata, è la norma che costituisce e disciplina la situazione giuridica soggettiva di responsabilità, e serve quindi ad orientare l’interprete nella ricostruzione dell’istituto più generale del ripristino dei siti inquinati: quando nelle norme variamente in esso previste, si fa riferimento al “responsabile dell’inquinamento”, non si potrà che, logicamente, considerare tale colui il quale è “responsabile” ai sensi del citato art. 311, a meno di non voler sostenere l’illogica prospettazione della esistenza di due tipologie di responsabilità, ossia quella soggettiva ex art. 311 cit. ed una sorta di “responsabilità oggettiva parallela” ex art. 242 e ss. aventi tuttavia identico contenuto quanto all’obbligo di ripristino.
La necessità di una lettura combinata dei due istituti (obblighi di ripristino ex art. 242 e ss. e disciplina della responsabilità con l’azione di risarcimento anche in forma specifica, di cui agli artt. 311 e ss.), si impone, comunque, dalla semplice lettura dell’art. 313 dlgs 152/2006, a norma del quale “Qualora all'esito dell'istruttoria di cui all'articolo 312 sia stato accertato un fatto che abbia causato danno ambientale ed il responsabile non abbia attivato le procedure di ripristino ai sensi del titolo V della parte quarta del presente decreto oppure ai sensi degli articoli 304 e seguenti, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, con ordinanza immediatamente esecutiva, ingiunge a coloro che, in base al suddetto accertamento, siano risultati responsabili del fatto il ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica entro un termine fissato. 2. Qualora il responsabile del fatto che ha provocato danno ambientale non provveda in tutto o in parte al ripristino nel termine ingiunto, o il ripristino risulti in tutto o in parte impossibile, oppure eccessivamente oneroso ai sensi dell'articolo 2058 del codice civile, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, con successiva ordinanza, ingiunge il pagamento, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica, di una somma pari al valore economico del danno accertato o residuato, a titolo di risarcimento per equivalente pecuniario. 3. Con riguardo al risarcimento del danno in forma specifica, l'ordinanza è emessa nei confronti del responsabile del fatto dannoso nonché, in solido, del soggetto nel cui effettivo interesse il comportamento fonte del danno è stato tenuto o che ne abbia obiettivamente tratto vantaggio sottraendosi, secondo l'accertamento istruttorio intervenuto, all'onere economico necessario per apprestare, in via preventiva, le opere, le attrezzature, le cautele e tenere i comportamenti previsti come obbligatori dalle norme applicabili”.
Pertanto, la disciplina dell’obbligo di ripristino del sito inquinato, deve essere letta in correlazione con l’art. 311 appena citato: ciò andrà fatto, ad es. in relazione all’art. 242 – che in caso di un evento “potenzialmente in grado di contaminare il sito obbliga esclusivamente il “responsabile dell’inquinamento” a porre in essere le necessarie misure di prevenzione e a dare immediata comunicazione all’Amministrazione-; all’art. 245, comma 2, che parimenti fa riferimento agli “obblighi del responsabile della potenziale contaminazione”; alla circostanza che il decreto delegato recepisce l’orientamento giurisprudenziale che impone un rigoroso onere di motivazione in capo alla P.A. nella ricerca e nell’individuazione del responsabile dell’inquinamento, non ritenendo ammissibile l’attribuzione di obblighi di messa in sicurezza e di bonifica a soggetti terzi in virtù del mero titolo di proprietà (o di concessione) sui fondi stessi.
Deve quindi concludersi che il nuovo quadro normativo impone sotto differenti profili di escludere che il responsabile della bonifica – ovvero del danno ambientale – possa essere individuato solo in virtù del rapporto esistente tra un determinato soggetto e l’apparato produttivo esistente nel terreno inquinato. Va quindi esclusa qualsiasi responsabilità “da posizione” che non può configurarsi surrettiziamente neppure con riferimento ai “vantaggi” connessi all’esercizio di un’impresa.
Anche volendo superare la natura di risarcimento in forma specifica degli obblighi di bonifica ed accentuandone l’aspetto sanzionatorio, la disciplina dell’illecito ambientale non può essere invocata per giustificare l’eventuale qualificazione della responsabilità ambientale in termini di responsabilità oggettiva, perché, in materia di sanzioni amministrative, la legge non la prevede, a differenza del codice civile, in nessuna tipologia o forma.
A norma della legge 24 novembre 1981 n. 689, infatti, la disciplina generale delle sanzioni amministrative, esclude qualsiasi forma di responsabilità oggettiva e riconduce (art. 3, 1° comma) la responsabilità amministrativa al dolo o alla colpa: “nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa”, con una formulazione che replica esattamente quella dettata dall’art. 42, 4° comma, del codice penale per le contravvenzioni, e che viene concordemente intesa da dottrina e giurisprudenza nel senso che l’affermazione della responsabilità richiede l’accertamento del dolo o della colpa (in tema di responsabilità oggettiva e sanzioni, cfr. quanto recentemente statuito da TAR Catania, IV, nr. 679/2007, del 19.04.2007, pag. 33-35, che ha sancito la illegittimità delle norme regolamentari della FIGC che prevedono la responsabilità oggettiva delle società calcistiche e relative sanzioni, per fatti illeciti commessi dai tifosi).
Sotto altro aspetto, come condivisibilmente sottolineano le ricorrenti, ed in particolare la difesa della società ENI, una responsabilità imprenditoriale di stampo oggettivo si traduce in un onere reale imposto automaticamente all’imprenditore unicamente in virtù della posizione rivestita e del rapporto con la cosa inquinata ed indipendentemente dall’azione che l’amministrazione deve condurre per la preventiva individuazione del soggetto responsabile, ma si è visto sopra a quali limiti e con quali presupposti l’onere reale viene invece imposto, nel sistema del D. Lgs. n. 152 del 2006.
Va quindi respinta, in quanto inconferente, la tesi secondo la quale il riferimento alle responsabilità presunte di cui agli artt. 2050 e 2051 cod. civ. (relativi alla responsabilità per esercizio di attività pericolose ed alla responsabilità per danni da cose in custodia) permetterebbe di ricostruire la responsabilità imprenditoriale per danno ambientale o per bonifica in chiave di responsabilità meramente oggettiva: a tacere del fatto che tali disposizioni operano nel campo dei rapporti tra privati, in ogni caso, l’applicazione al campo della responsabilità per danno ambientale delle norme di responsabilità presunta stabilite dal codice civile trova comunque ostacolo nel principio di specialità (che – com’è noto – è il criterio prioritario per individuare la norma applicabile in campo civilistico, anche sul terreno della responsabilità civile: cfr. Cass. N. 19975 del 2005). A fronte di più disposizioni (apparentemente) concorrenti nella stessa fattispecie (le norme di responsabilità presunta stabilite dal codice civile e le norme sulla responsabilità ambientale previste dalla parte sesta del D. Lgs. N. 152 del 2006), il criterio di specialità porta certamente ad applicare solo ed esclusivamente le disposizioni esaustivamente dettate dalla normativa ambientale, così come oggi chiarite dal D. Lgs. N. 152 del 2006 (aderendo alla prospettazione della difesa della società ENI, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 marzo 2005, n. 935; Sez. V, 16 luglio 2002, n. 3971; TAR Veneto, Sez. III, 19 gennaio 2006, n. 1443, e 6 dicembre 2006, n. 571).
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Sotto il profilo della ratio normativa, deve inoltre disattendersi la tesi dell’Avvocatura secondo cui l’adozione di un criterio di “strict liability” (responsabilità rigorosa) in capo alle imprese, connesso a rischi oggettivi di impresa, tutelerebbe meglio il valore della difesa ambientale, rispetto ad un sistema di “due care” (cura doverosa).
Infatti, la strict liability ed il correlativo principio, sostenuto dalla difesa della Pubblica Amministrazione (e che è stato anche accolto in sede cautelare dal C.G.A. con l’ordinanza nr. 321/06, per cui vedasi meglio infra, sub “D”), secondo cui sarebbe possibile l’ indifferenziato accollo degli oneri della bonifica ambientale a carico delle imprese per effetto della sola loro relazione con i suoli, finirebbe con l’incentivare il danno ambientale, invece di impedirlo o di portare a rimuoverne durevolmente le cause prima ancora che gli effetti, risultato che si ottiene solo promuovendo un corretto rapporto tra la produzione e l’ambiente.
Infatti, la via semplice, “in discesa”, di accollare gli oneri di bonifica alle imprese incolpevoli, ma facilmente individuabili dalla loro attuale relazione con il bene, agevolerebbe, di fatto, l’impunità dei soggetti autori dell’inquinamento (specie di quel tipo di inquinamento che è il peggiore, poiché deriva da fatti risalenti nel tempo e che quindi ha già consentito una sicura locupletazione dei suoi autori a danno della collettività e del territorio): questo perché, ipotizzando che la P.A. recuperi i costi integrali della bonifica a carico del proprietario-detentore incolpevole del suolo, ne deriverebbe che resterebbe a costui la rivalsa sul precedente proprietario-possessore inquinante, rivalsa che dovrebbe essere condotta sul piano della tutela civile, con l’evidente minore possibilità, mezzi e strumenti di tutela derivanti dalla natura dell’azione (che sarebbe riconducibile, in pratica, o ad una azione a tutela della compravendita, oppure, a seconda dei presupposti, ad una azione aquiliana, con relativi termini di proposizione e prescrizione), rispetto a quella che lo Stato invece può (e deve) porre in essere, a norma dell’art. 250, 252 comma 5 e 253 del dlgs 152/06.
Quindi le Imprese “non attente” alle tematiche ambientali sarebbero incoraggiate nelle loro riprovevoli condotte dalla possibilità di sfuggire alla sanzione dopo aver sfruttato le risorse del suolo ed aver compromesso l’ambiente, semplicemente cedendo il sito e puntando, da un lato, sui “tempi lunghi” dell’Amministrazione e, dall’altro, sul minore rischio che per loro costituisce l’azione civile di rivalsa dei proprietari incolpevoli.
In una prospettiva ancora più evoluta dell’istituto della responsabilità per danno all’ambiente, la cennata ed erronea ricostruzione dell’istituto della responsabilità per danni all’ambiente, quale emerge dalla tesi difensiva dell’Avvocatura e dei Comuni, contrasta gravemente – ledendolo – con il principio-valore della “responsabilità sociale delle imprese” che oramai si sta consolidando come lettura del combinato disposto degli artt. 2, 3 e 42 della Costituzione, nella maturata coscienza “diffusa” della società e degli operatori economici.
In una amministrazione democraticamente orientata, infatti, la coazione è sempre uno strumento da “ultima risorsa”, mentre il coinvolgimento attivo, propositivo e qualificato dei privati nella tutela dell’ambiente è un “valore” prima ancora che uno strumento (di maggiore efficacia); ed esso si ottiene enfatizzando, appunto, la “responsabilità sociale” delle imprese e della produzione (nozione fondata sull’art. 41 comma 2 e 42 della Costituzione), secondo la quale le imprese hanno vantaggio (e devono essere incentivate) nel perseguire contestualmente il profitto economico, la funzione sociale della proprietà e la tutela ambientale, destinando a tale proposito adeguate risorse ed energie, poiché ne hanno un ritorno in termini di qualità della produzione e della immagine.
Centrale, in questa ricostruzione, è il corollario che all’impresa vada sì accollato il “costo” sociale della produzione, ma ciò deve accadere nei limiti in cui esso è direttamente riferibile al profitto ottenuto, quindi alla produzione in quanto causa dell’effetto.
L’equilibrio tra il costo ed il beneficio è infatti la precondizione della corretta pianificazione delle scelte aziendali, quindi incide direttamente sulla valutazione dell’imprenditore di destinare risorse e ricchezze alla minimizzazione dei costi ed alla implementazione qualitativa della produzione.
Sotto il profilo della organizzazione amministrativa dell’azione dei pubblici poteri, tali finalità sono ampiamente riconosciute e previste dal legislatore che disciplina in proposito svariate forme di intese e/o accordi di programma: si confronti la complessa ed evoluta disciplina di cui al disposto degli artt. 206, 179 e 180 del dlgs 152/06, nonché le previsioni di cui all’art. 181 commi 5 e 7, che consentono di promuovere intese con i soggetti economici interessati “al fine di favorire il riutilizzo, il reimpiego, il riciclaggio e le altre forme di recupero dei rifiuti, nonché l'utilizzo di materie prime secondarie, di combustibili o di prodotti ottenuti dal recupero dei rifiuti provenienti dalla raccolta differenziata” (art. 181), anche mediante “la promozione di strumenti economici, eco-bilanci, sistemi di certificazione ambientale, analisi del ciclo di vita dei prodotti, azioni di informazione e di sensibilizzazione dei consumatori, l'uso di sistemi di qualità, nonché lo sviluppo del sistema di marchio ecologico ai fini della corretta valutazione dell'impatto di uno specifico prodotto sull'ambiente durante l'intero ciclo di vita del prodotto medesimo; come pure “la previsione di clausole di gare d'appalto che valorizzino le capacità e le competenze tecniche in materia di prevenzione della produzione di rifiuti” o anche “la promozione di accordi e contratti di programma o protocolli d'intesa anche sperimentali finalizzati, con effetti migliorativi, alla prevenzione ed alla riduzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti” (art. 180).
Quindi, sotto l’aspetto della ratio legis, è da ritenersi contraria ai principi della responsabilità imprenditoriale nella tutela ambientale, come emergenti sia dalla Carta Costituzionale che dalla legislazione ambientale, nella più matura lettura che se ne offre alla coscienza sociale, la considerazione (generalizzata in un giudizio preventivo ed acritico) delle imprese e della produzione come “disvalore” da contenere, controllare o limitare, addossando loro indiscriminatamente i costi del disinquinamento in una logica (massimalista e punitiva) di equiparazione tra il possesso di “risorse economiche e ricchezza” ed una (sorta di) “culpa in re ipsa”, ossia intrinseca allo stesso essere impresa produttiva.
Per tale ragione è da respingersi il corollario che deriva dalla suesposta tesi, secondo il quale la semplice relazione di una forza economica e produttiva con il sito ove essa è localizzata rende responsabile l’imprenditore di qualsiasi danno ambientale, senza o al di fuori di un rigoroso accertamento di responsabilità.
C) Il terzo ed ultimo aspetto dell’analisi del quadro normativo applicabile è relativo alle regole da applicarsi nei casi di c.d. “inquinamento di tipo diffuso”; a norma dell’art. 240 comma 1 lett. “r” del vigente testo normativo sull’Ambiente, in questo tipo di inquinamento rientrano la “contaminazione o le alterazioni chimiche, fisiche, biologiche delle matrici ambientali determinate da fonti diffuse e non imputabili ad una singola origine”.
Come correttamente evidenziato soprattutto dalla difesa della ricorrente SASOL ITALY S.p.a, l’art. 303 comma 1 lett. “h” prevede che la disciplina sul “danno ambientale” (articolata in specifici istituti relativi alla prevenzione, il ripristino ed il risarcimento del danno) non è applicabile all’inquinamento diffuso, qualora non sia possibile acclarare in nessun modo il nesso causale tra il danno e l’attività dei singoli operatori.
A giudizio del Collegio, dalla disciplina in esame emerge che il legislatore nazionale ha chiaramente previsto che, in relazione alle forme di inquinamento diffuso, i relativi oneri di bonifica e le rispettive responsabilità gravino interamente sullo Stato: è salva tuttavia la sola previsione di cui all’art. 253, in quanto anche l’intervento effettuato dallo Stato in applicazione dell’art. 250 produce evidenti benefici ai fondi dapprima inquinati, e si è visto che l’apposizione dell’onere reale ed il privilegio speciale, sono meccanismi di tutela legale di una situazione giuridica comunque conosciuta dall’Ordinamento nei termini dell’azione di arricchimento.
D) Alla luce delle considerazioni che precedono, quindi, il Collegio non può esimersi dal dissentire in ordine a quanto ritenuto dal C.G.A. nella menzionata ordinanza nr. 321/06, pronunciata nel ricorso di appello nr. 344/06 per la riforma della ordinanza del TAR Catania, I, nr. 1742/05: secondo il giudice di appello, “appare irrilevante ai fini della legittimità degli atti impugnati in prime cure ogni accertamento (ivi compresi quelli in corso in sede penale) volto a verificare il coinvolgimento, o meno, degli attuali proprietari o concessionari di aree industriali .. così come di ogni accertamento volto a verificare la sussistenza di eventuali responsabilità in capo ad organi della P.A. che abbiano in passato autorizzato l’esercizio di attività inquinanti (il cui esito, a prescindere da eventuali imputazioni ascrivibili alle singole persone fisiche titolari degli organi, si risolverebbe necessariamente in una traslazione sulla collettività dei relativi oneri a carattere ripristinatorio, o di gran parte di essi). Il punto di equilibrio fra i diversi interessi di rilevanza costituzionale alla tutela della salute, dell’ambiente e dell’iniziativa economica privata non va infatti ricercato in meccanismo di graduazione delle obbligazioni di messa in sicurezza e di successiva bonifica a seconda dell’entità degli apporti individuali nella causazione del danno ambientale, .. , ma in un criterio di oggettiva responsabilità imprenditoriale, in base al quale gli operatori economici che producono e ritraggono profitti attraverso l’esercizio di attività pericolose, in quanto ex se inquinanti, o in quanto utilizzatori di strutture produttive contaminate e fonte di perdurante contaminazione, sono per ciò stesso tenuti a sostenere integralmente gli oneri necessari a garantire la tutela dell’ambiente e della salute della popolazione, in correlazione causale con tutti indistintamente i fenomeni di compromissione collegatisi alla destinazione industriale del sito, gravato come tale da un vero e proprio onere reale a rilevanza pubblica, in quanto finalizzato alla tutela di prevalenti ed indeclinabili interessi dell’intera collettività”.
La impostazione del giudice di appello, alla luce della esposizione in diritto che precede il presente paragrafo, non può essere assolutamente condivisa ed il Collegio esprime l’auspicio che tale indirizzo sia criticamente rimeditato.
La contraddizione palese tra la ritenuta irrilevanza dell’obbligo di accertare le effettive e soggettive responsabilità e il disposto di legge emerge con evidenza dall’analisi del testo normativo che oggi è in vigore; ma anche alla luce del previgente art. 17 del dlgs 22/97, si è visto come era centrale, nella ricostruzione dell’istituto, la precisa individuazione delle responsabilità dell’inquinamento.
Ma ciò che preme al Collegio evidenziare con la dovuta chiarezza è che, a differenza di quanto ritenuto dal giudice di appello, la linea interpretativa qui seguita (e già contenuta nell’ordinanza nr. 1742/05 di questa Sezione che secondo il giudice di appello, sarebbe “di stampo fortemente liberista, ma debolmente solidaristico”), è “fortemente” intesa a valorizzare, prima di tutto, le esigenze di preminente interesse sia dell’ambiente che della salute, proprie degli istituti normativi sopra esaminati, e che l’azione superficiale della P.A., condotta senza minimamente tenere conto né delle gravissime obiezioni tecniche poste dalle società ricorrenti, né delle effettive ragioni di responsabilità dell’inquinamento, rischia invece di compromettere.
Come si è visto sopra, la tutela della salute e dell’ambiente diviene effettiva solo laddove essa sia supportata da idonea istruttoria ed adeguata ponderazione degli interventi necessari, sotto il profilo scientifico, e sia altresì coordinata e contemperata con la tutela di altri valori costituzionali come la libertà di impresa e di iniziativa economica, i quali assicurano il substrato indispensabile alla efficace tutela della salute e della integrità psicofisica, perché permettono sia l’evoluzione tecnologica e produttiva, sia il diritto al lavoro ed allo sviluppo sociale della persona umana, nelle formazioni ove essa svolge la propria personalità.
In definitiva, ciò che rende non condivisibile l’impianto ermeneutico tracciato dalla ordinanza C.G.A. nr. 321/06 è che in detta pronuncia cautelare il giudice di appello formula egli stesso un bilanciamento degli interessi aventi rilievo costituzionale, attribuendo, poi, tale bilanciamento a fondamento della (presupposta) disciplina della responsabilità da posizione dell’imprenditore.
Invece, va osservato che il bilanciamento tra interessi aventi rilievo costituzionale, ex artt. 32 e 41 della Costituzione, è svolto dal legislatore, il quale valorizza adeguatamente le finalità “solidaristiche” cui si riferisce il giudice di appello, coordinandole con le esigenze di mercato (che pure sono nell’interesse della comunità), e non certo costruendo una ipotesi di responsabilità oggettiva (che, nella lettura offerta dal C.G.A. dell’istituto, addosserebbe alla “produzione” un disvalore presunto “iuris ed de iure”), bensì valorizzando negli istituti di partecipazione e disciplinanti le intese e gli accordi di programma, che si sono sopra accennati, la responsabilità sociale delle imprese, da un lato, e, dall’altro, la esigenza di adeguata ed effettiva sanzione per coloro che si rendono responsabili dell’inquinamento, dall’altro.
In altri termini, per utilizzare una incisiva ed usuale espressione concettuale riassuntiva di principi e valori costituzionali immanenti nel sistema di garanzie tipico di ogni Stato di diritto, “per reprimere il delitto non è lecito sopprimere il diritto”. Il che, riempiendo di specifico contenuto tale concetto con riferimento alla materia ed alla controversia in esame, significa che la doverosa attività repressiva (così come quella innanzitutto preventiva) degli scempi ambientali, anche se prevalentemente finalizzata dall’Ordinamento alla tutela della salute umana, prima ancora che alla conservazione dell’ecosistema,non può certamente realizzarsi in spregio di altri principi e valori egualmente contemplati e protetti dalla Costituzione, né violando e sovvertendo le più elementari normative generali sul procedimento amministrativo e/o quelle settoriali e specifiche in tema di tutela e risanamento ambientale.
Ed invero, il valore fondamentale della salute umana (art. 32 Cost), nonostante il suo carattere primario ed assoluto, deve necessariamente confrontarsi e coordinarsi con altri valori di eguale dignità costituzionale, rispetto ai quali può porsi in conflitto, di guisa che l’assolutezza e l’incomprimibilità del diritto alla salute non può giustificare il sacrificio (a volte totale) di ogni altro valore e bene giuridico in conflitto (potenziale o reale) con esso (cfr. tra le tante, Cass. Civ. II, 6.4.1983, n. 2396), proprio perché l’esistenza di concomitanti tutele di altri interessi costituzionalmente protetti costituisce un limite oggettivo alla assoluta ed illimitata prevalenza del bene salute, rispetto a tutti gli altri indicati dalla tavola di valori costituzionali (in tal senso, sostanzialmente, Corte Cost. 18.07.1983, nr. 212).
Il valore, predominante, della tutela della salute, ex art. 32 Cost. (che comprende anche il diritto alla salubrità dell’ambiente), non può essere inteso, quindi, come ragione per sopprimere o svuotare di contenuto il diritto alla libertà di iniziativa economica e di impresa, così come quest’ultimo non può essere utilizzato a pretesto per depauperare il territorio, impoverendone le risorse e infliggendo gravi sofferenze alle persone ed alle comunità che vi risiedono; né può, in alcun modo, giustificare la violazione di altri principi e normative (che esigono eguale rispetto in uno Stato di diritto) in nome di un malinteso senso di assolutezza e preminenza del diritto alla salute ed alla salubrità dell’ambiente.
Il giusto punto di equilibrio tra i valori costituzionali che si sono rappresentati è, pertanto, di competenza del legislatore e, nel caso della tutela ambientale, è stato individuato nel principio di origine comunitaria “chi inquina paga” e nella relativa disciplina.
La P.A. è chiamata, con azione mirata, corretta, partecipata ed efficace, ad assicurare in pratica il rispetto della gerarchia dei valori costituzionali che fonda la giusta valorizzazione di ognuno di essi, in una armonica visione di insieme (cfr. ancora, in tal senso, ex multis, Corte Costituzionale, 7 novembre 2003, nr. 331, in materia di legislazione urbanistica regionale; Consiglio di Stato, V, 22 settembre 1999 nr. 1138; Cass. Civile, II, 6 aprile 1983, nr. 2396, cit.).
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E’confermato, quindi, sotto questi molteplici aspetti che l’Amministrazione non può limitarsi ad accollare oneri e responsabilità di intervento alle imprese in assenza di un formale e completo accertamento delle responsabilità effettive dell’inquinamento, tanto più quando, come nel caso di specie, le stesse imprese indichino il responsabile dell’inquinamento (ossia la società Montedison, odierna controinteressata, nella nuova denominazione sociale “Edison” spa) e tale indicazione abbia anche trovato conferma in un giudizio penale, il cui accertamento in fatto è rilevante anche nei confronti della P.A. (cfr. decreto di archiviazione del Tribunale Penale di Siracusa RG nr. 5860/05 depositato il 31.01.2007).
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VI) Sulla violazione del principio del contraddittorio e della partecipazione nel procedimento; sull’insufficienza di istruttoria;
Deve adesso esaminarsi l’ulteriore e distinto profilo del principio del contraddittorio e della istruttoria nel procedimento amministrativo che ha ad oggetto la imposizione di obblighi di intervento di bonifica e/o disinquinamento ambientale.
Dalla esposizione che precede, già si è visto come il proprietario del suolo o dell’impianto interessato alle procedure di bonifica ha titolo per partecipare pienamente al relativo procedimento amministrativo; va qui evidenziato che la disciplina del procedimento è soggetto sia alle norme e regole generali di cui alla l. 241/90 che a quelle specifiche di settore, contenute nel dlgs 152/06.
Più precisamente si deve osservare e ritenere quanto segue.
A) I provvedimenti impugnati, nelle parti appena descritte, sono illegittimi per difetto di istruttoria, secondo le prospettazioni variamente articolate dalle parti e che si riassumono a seguire.
In punto di diritto, l’istruttoria è regolata – quanto alle norme di settore – dalle disposizioni contenute nel dlgs 152/2006 agli artt. 239 e ss.
A1) In merito a ciò, il Collegio deve osservare, preliminarmente, che l’istruttoria compiuta non è solo carente quanto a contenuti, ma è prima ancora del tutto inaccettabile sotto l’aspetto del procedimento, in quanto è stata condotta con interferenze della Pubblica Autorità che non consentono di escludere un condizionamento delle risultanze scientifiche delle indagini e del metodo stesso con cui sono state svolte.
Più precisamente, sono intanto fondate le censure, specialmente sviluppate dalla difesa della società ricorrente ERG RAFFINERIE MEDITERRANEE (cfr. riassuntivamente, II memoria conclusiva depositata il 25 maggio 2007) con cui si lamenta l’illegittimità nello svolgimento dell’istruttoria tecnica delle conferenze dei servizi decisorie del 2005 e del 2006 per violazione e falsa applicazione dell’art. 15 D.M. 471/99 e dell’art. 264 del T.U. 152/2006, (e con cui si deducono i vizi di Incompetenza. Eccesso di potere per difetto dei presupposti legittimanti, contraddittorietà, del difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità).
Espone la ricorrente che tutte le Conferenze di servizi sinora svolte dal Ministero dell’Ambiente per il sito di Priolo (sia di per sé che unitamente ai decreti direttoriali di loro approvazione e integrazione dell’efficacia) recano determinazioni assunte in forza di un procedimento istruttorio nel quale il Ministero dell’Ambiente ha proceduto delegando volta per volta lo svolgimento dell’istruttoria tecnica o di sue parti, circa i progetti di MISE/bonifica dei sedimenti Rada, a più soggetti ed organi quali: ARPA, APAT, ISS, ICRAM, Provincia, Commissario delegato per l’emergenza rifiuti tutela delle acque nella Regione Sicilia, Capitaneria di Porto, etc.
Si osserva anche che, nel fare ciò, il Ministero non si limita a conferire l’incarico ma:
- ex ante, dispone una serie di criteri direttivi, di presupposti, di limiti tecnico-scientifici, fissando altresì elementi e dati tecnici, predeterminati, come anche precensure, metodologie di analisi e di redazione degli elaborati, tempistiche di svolgimento dell’attività delegata, delimitandone l’oggetto di indagine, l’estensione dell’area, la sua profondità, etc.: in tal modo il Ministero vincola in modo pressoché totale l’attività degli enti “delegati”, predeterminandone l’an, il quid, il quando ed il quomodo del suo svolgimento, residuando ai soggetti incaricati un mero compito di esecuzione materiale degli accertamenti e dei progetti commissionati e preconfezionati nelle loro linee essenziali dal Ministero;
- ex post, contesta sovente i risultati delle attività svolte dai soggetti “delegati, rilevandone l’incompletezza e/o la non conformità alle direttive impartite, il mancato rispetto della tempistica imposta e richiedendone più volte la ripetizione.
La censura è fondata.
L’istruttoria così condotta è illegittima in quanto il presupposto essenziale di efficacia di una azione dei pubblici poteri nel campo della tutela ambientale, ove sono predominanti i contenuti tecnico-scientifici, è che essa nasca da una indagine del tutto autonoma dalle “direttive” politiche o amministrative: deve cioè trattarsi di una indagine scientifica “libera” di ricercare ed indagare i presupposti, le caratteristiche ed i rimedi da adottare per contrastare efficacemente le situazioni di inquinamento.
E’ proprio dell’attività scientifica, infatti, ricercare le cause dei fenomeni naturali con i quali l’Uomo si confronta, e per farlo deve indagarne gli effetti, ai fini della cognizione delle cause, senza che sussistano condizionamenti del pensiero diversi da quelli propri delle sole regole del metodo scientifico.
Correlativamente, spetta invece all’attività amministrativa adoperarsi affinchè si apprestino i mezzi, le risorse e le tecnologie necessarie al pubblico scopo ed interesse, avvalendosi dei risultati della ricerca, ma senza ovviamente poterne condizionare l’andamento, a pena di inaccettabili commistioni tra discrezionalità politico-amministrativa e rigore scientifico.
Ciò in quanto, nella materia in esame, l’inquinamento nasce da fattori ontologici, che hanno cioè una natura oggettiva e che se non sono perfettamente compresi (quanto all’origine ed alle ricadute sull’ambiente e sulla salute umana, animale e vegetale) nella loro reale entità, non possono essere efficacemente rimossi; per tale ragione, l’istruttoria di un procedimento di bonifica è rigidamente scandita dal legislatore ed è soprattutto da espletarsi in condizioni di autonomia scientifica, alla luce degli odierni sviluppi della tecnologia, lasciando poi all’organo decisionale, politico o amministrativo, solamente la responsabilità della scelta delle migliori modalità logistiche in ordine alle concrete soluzioni di intervento (che si fondino sempre sui risultati delle indagini) e la cura e la verifica della loro corretta e scrupolosa attuazione.
In tal senso, è necessario che dapprima vengano posti in essere tutti gli studi necessari a fornire all’organo amministrativo o politico procedente la completa cognizione di causa, individuando cause ed effetti dei fenomeni scientifici sui quali devono essere assunte le determinazioni dell’Autorità; e poi che queste ultime vengano assunte dietro ponderata valutazione amministrativa delle risultanze degli studi scientifici, volta ad apprestare ed organizzare i mezzi tecnici e finanziari, ed a valutare altresì quegli apporti tecnici, scientifici e consultivi che le parti interessate o controinteressate possono fornire (le quali, a loro volta, devono essere messe, concretamente, in condizioni di farlo).
E’ quindi nella sede amministrativa (principalmente in sede di Conferenza dei servizi) che sono confrontate e ponderate le risultanze tecniche e scientifiche, sia ove queste siano prodotte dagli organismi tecnici nazionali e sia ove esse vengano invece proposte dalle parti private partecipanti al procedimento, a pena di un insanabile “inquinamento” e commistione di profili scientifici e tecnico-amministrativi, che, sotto il manto della discrezionalità, possono nascondere, in concreto, i più vari arbitri, decisioni non trasparenti e, peggio, statuizioni pericolose, non efficienti o non efficaci e, quindi, come tali suscettibili di arrecare al pubblico interesse un nocumento peggiore di quelli che si vorrebbero “curare”.
Coglie quindi nel segno la difesa della ricorrente quando, in maniera condivisibile, denuncia la “delega” in questione come illegittima in quanto con essa il Ministero non si limita a richiedere l’esercizio di poteri istruttori a più organismi, bensì ha di fatto mantenuto una posizione di dominio dell’intera procedura di istruttoria tecnica.
In questo senso si è richiamata dalla ricorrente – ed al Collegio non resta che farne proprie le conclusioni – una recente giurisprudenza amministrativa la quale, in una fattispecie analoga a quella oggetto del presente giudizio, ha osservato che dalla lettura dell’art. 15 del D.M. n. 471/1999 “e in particolare del comma 3, emerge che, in ordine allo svolgimento dell’istruttoria tecnica sui progetti di bonifica, al Ministero dell’Ambiente non è attribuito uno specifico potere di valutazione tecnica concernente l’efficacia delle previsioni progettuali prospettate dal proponente (responsabile dell’inquinamento o – come nel caso di specie – proprietario del terreno inquinato). Tale potere è invece affidato all’A.N.P.A. e alle diverse A.R.P.A. (in relazione alle regioni di volta in volta interessate) e all’Istituto Superiore di Sanità. Il Ministero, nella fase dell’istruttoria tecnica sui progetti in questione, è in una duplice posizione di natura doverosa: da un lato infatti deve necessariamente avvalersi delle figure soggettive sopra richiamate per la valutazione tecnica dei progetti; dall’altro, è tenuto ad acquisire i risultati dell’istruttoria ed a tener conto di questi nel provvedere all’approvazione definitiva degli elaborati progettuali. Non può invece interloquire attraverso la prescrizione di modifiche tecniche ai progetti presentati, modifiche che evidentemente presuppongono una preliminare valutazione tecnica che – come detto – appartiene invece agli enti di cui all’art. 15, comma 3, del d.m. n. 471/1999” (TAR Piemonte, Sez. II, 16 gennaio 2006, n. 89).
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A2) In punto di fatto, comunque, emerge dagli atti che i provvedimenti impugnati sono stati emessi prevalentemente in relazione a studi ICRAM che, dichiaratamente, hanno ad oggetto solo prime analisi di approccio, quindi con valore di studio preliminare, senza che si sia provveduto ad una completa ed approfondita caratterizzazione dei sedimenti marini e delle aree inquinate.
Alla luce di quanto già esposto in precedenza, i presupposti per disporre un piano di bonifica, o una M.I.S.E., non possono essere affidati ad indagini incomplete, superficiali o comunque a mezzo di campionamenti non sistemici ed organici. Il D.lgs 152/06, al contrario, disciplina accuratamente e dettagliatamente i presupposti contenutistici ed istruttori di ciascun intervento, condizioni queste che nel caso di specie non risultano essere state rispettate.
Al fine di determinare gli interventi di bonifica, è intanto necessario accertare con estrema precisione sia il livello che la qualità dell’inquinamento, allo scopo sia di determinarne le cause e quindi individuarne i responsabili e sia di selezionare le appropriate tecniche di disinquinamento da adottarsi (artt. 240 e 242). Nella fattispecie in esame, tali indagini sono praticamente ancora in corso e costituiscono oggetto di più interventi nelle varie conferenze dei servizi che si sono succedute dal 2004 in poi.
Ai soggetti non responsabili dell’inquinamento, ma che, essendo in relazione con il suolo contaminato, ne rilevino il fenomeno, è data facoltà di chiedere l’attivazione delle procedure di interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale (art. 245 d.lgs. 152/06). La procedura prevista dall’art. 242 cit. è, poi, adeguatamente specificata e dettagliata dal legislatore per i Siti di Interesse Nazionale, laddove la responsabilità dell’intervento è affidata al Ministero dell’Ambiente che provvede “sentito il Ministero delle Attività produttive” (art. 252 d.lgs 152/06), fermo restando il contenuto della procedura “tipica” disciplinata nel titolo di riferimento.
In merito a questi ultimi aspetti, le ricorrenti hanno depositato in giudizio studi e perizie di parte ove contestano metodo e risultato delle analisi, ma in questa sede il Collegio ritiene sufficiente solo evidenziare come esse concorrano a dimostrare in pratica la necessità di ciò che già la norma rende obbligatorio in astratto, e cioè l’esigenza di istruttorie più approfondite che, soprattutto, siano fondate su due elementi, necessariamente coesistenti:
a) una pianificazione complessiva, approfondita e sistematica delle “esigenze” e degli “obiettivi” della bonifica (ossia delle necessità del disinquinamento) ed una altrettanto compiuta pianificazione dei “metodi” della bonifica (ossia delle pratiche scientifiche e tecniche o tecnologiche coerenti con gli obiettivi e misurabili, determinate nel tempo e nella quantità) da condurre nel rispetto procedurale e contenutistico di cui al citato art. 242 d.lgs 152/2006;
b) un confronto partecipato e condiviso con le imprese operanti nella Rada, secondo i principi propri del procedimento, allo scopo di pervenire a risultati di analisi e ad una metodologia di intervento condivisi (anche nelle forme dell’accordo di programma di cui all’art. 246 del d.lgs 152/06) o, in assenza di condivisione, ad una appropriata, adeguata ed approfondita motivazione che la P.A. dovrà rendere in ordine alle difformità delle sue valutazioni dall’apporto valutativo e partecipativo dei privati, rigorosamente ponderato in contraddittorio, tale da consentire, poi, in sede giudiziale, laddove proposto il gravame, l’espletamento delle necessarie valutazioni a mezzo di consulenze tecniche o verificazioni, secondo l’oggetto (e nei limiti) delle contestazioni medesime.
Nell’odierno giudizio, infatti, le valutazioni tecniche si rivelano inammissibili e, prima ancora, impossibili, perché dipenderebbero, in pratica, da un intero campionamento della Rada che il Giudice dovrebbe disporre sostituendosi alla P.A. che, pur avendone mezzi, competenze, disponibilità e risorse, non vi ha praticamente ancora provveduto.
E’ invece coerente con la natura delle censure appena esaminate e ritenute fondate, imporre alla P.A. una corretta riedizione del potere, da esercitare nel pieno rispetto delle regole partecipative e istruttorie che sopra si sono indicate. Nella sede istituzionale potranno (e dovranno) poi, essere efficacemente delibati tutti gli aspetti tecnici che negli odierni giudizi sono stati variamente sollevati contro i provvedimenti impugnati ed in particolare quelli afferenti alla lamentata insussistenza dei livelli di inquinamento ritenuti esistenti da parte della P.A., sia in relazione ai sedimenti che alla colonna d’acqua, nonché quelli afferenti alle metodologie di intervento, con particolare riguardo alle lamentate insufficienze o inefficienze delle tecniche di dragaggio ambientale e del contenimento fisico delle acque di falda.
Con riferimento specifico a tale primo aspetto (tecniche di dragaggio ambientale) il Collegio non può esimersi dal ribadire quanto già affermato con l’ordinanza nr. 1904 del 9 dicembre 2006, resa inter partes, in ordine alla carenza di istruttoria relativamente al rischio che, con la suddetta tecnica di rimozione dei sedimenti per una profondità considerevole e per tutta l’estensione della Rada di Augusta, possano rimettersi in circolazione depositi di materiale inquinato oramai giacenti sui fondali, con conseguente aggravamento dei rischi sanitari.
Il punto è, ad avviso del Collegio, che l’iter istruttorio, come emerge dagli atti e, specificatamente, anche dalla difesa dell’Avvocatura e dei Comuni, non ha chiarito né i rischi che il sistema di dragaggio (paventati con argomentazioni supportate da studi scientifici e risultati sperimentali di altri interventi su siti inquinati) comporta all’ambiente, né, soprattutto, la destinazione dei prodotti di tale (enorme) attività o l’utilizzazione che di essi si prevede di fare.
Anzi, deve osservare il Collegio che la mancanza di adeguata istruttoria, emerge palesemente dalla contraddizione esistente nel complesso delle prescrizioni imposte con i provvedimenti impugnati: il blocco della navigazione nella Rada (per cui si veda oltre, par. nr. VII, lett. “B”) è imposto perché si afferma che il movimento dei natanti causerebbe la risospensione dei sedimenti depositati sui fondali. Ma tale effetto, non si postula invece per il dragaggio, tecnica sicuramente più invasiva dell’ambiente marino, rispetto al passaggio dei natanti di superficie e l’Amministrazione non ha ritenuto non solo di esaminare il problema “nel” procedimento, ma neppure ha ritenuto di proporre adeguate difese nel presente giudizio.
Dal che deriva che la stessa prospettazione che, sul punto, fanno le parti ricorrenti, unitamente alla assenza di qualsiasi difesa sul punto da parte dell’Avvocatura, come dei Comuni costituitisi in giudizio, costituiscono prova (anche ex art. 115 c.p.c.) della assenza di istruttoria nei provvedimenti impugnati, specialmente in ordine agli aspetti più delicati della bonifica della Rada che, come si è detto, sono dati dalla “incognita” della destinazione e del trattamento degli enormi quantitativi di sedimenti – asseritamente inquinati - rimossi dai fondali, nonché dal rischio paventato dagli studi scientifici proposti dalle ricorrenti che il dragaggio rimetta in circolazione le sostanze inquinanti sedimentate (cfr. le già menzionate Ordinanze TAR Catania, I, nr. 1742/05, del 17 novembre 2005, e n. 1904 del 9 dicembre 2006).
Quindi, non si può che ribadire che nei provvedimenti impugnati non emerge una istruttoria sufficiente ed adeguata a dimostrare che si è realmente tenuto conto dei rischi ambientali (elevatissimi) discendenti dal progetto, così ingenerando, in merito alla effettiva tutela della salute pubblica, dell’ambiente e della Rada, rilevanti e seri dubbi circa la conducenza del “progetto” ai fini dell’interesse stesso della collettività e dunque per l’interesse pubblico ed ambientale.
Il Collegio ritiene di chiarire che, come anticipato già prima (cfr. par. V, lett. “D”), la puntuale osservanza delle precise disposizioni normative in tema di procedure di bonifica assicura la piena tutela del diritto alla salute, senza sacrificare il diritto alla iniziativa economica e la libertà di impresa, se non nei limiti imposti proprio dall’abuso di queste ultime.
Va, quindi, riaffermato che il diritto alla salute, sebbene rivesta un predominante valore costituzionale, nel campo della tutela dell’ambiente dall’inquinamento va realizzato e tutelato “nel” procedimento amministrativo volto al recupero dei siti inquinati, previo adeguato contemperamento con il diritto di libertà economica e di iniziativa di impresa, che, nella gerarchia dei valori costituzionali viene immediatamente dopo l’art. 32 della Cost. Tale tutela va assicurata non con una ingiustificata compromissione del diritto di impresa, bensì con l’equo contemperamento degli interessi costituzionalmente rilevanti, in attenta adesione alle scelte operate dal legislatore in materia.
Sul punto, pertanto, il Collegio non può non dissentire da quanto ritenuto dal C.G.A. nella ricordata ordinanza nr. 321/06, pronunciata nel ricorso di appello nr. 344/06 per la riforma della ordinanza del TAR Catania, I, nr. 1742/05 (emanata su ricorso Syndial): secondo il giudice di appello, l’ordine di riedizione del potere contenuto nella suddetta ordinanza, ai punti 4 e 5 del penultimo capoverso (ove si disponeva che l’Amministrazione provvedesse a riavviare il procedimento, meglio ponderando in esso le osservazioni e le contestazioni delle parti ricorrenti) avrebbe concretizzato una illegittima intromissione dell’organo giudicante nell’amministrazione attiva.
Ciò che, invece, in questa sede va ribadito - ed altresì maggiormente precisato - è che, quando si accolgono censure procedimentali, consistenti in difetti di motivazione e/o di istruttoria, consegue naturalmente, per l’effetto conformativo dell’azione della P.A. alla misura cautelare e/o alla pronuncia di annullamento del giudice amministrativo, la doverosa riedizione del potere nel rispetto dei criteri indicati nella stessa pronuncia (sia essa cautelare che, a maggior ragione, di decisione nel merito della causa).
Va, quindi, ulteriormente ribadito che la corretta istruttoria che si impone alla P.A., che contempli espressamente le numerosissime censure tecniche che le ricorrenti hanno evidenziato sulla utilità e l’efficacia degli interventi di bonifica sui fondali e sulle aree contermini alla Rada, è garanzia non solo di efficacia e di efficienza della azione della P.A. ma, prima ancora, è garanzia di tutela del preminente interesse alla salute ed alla salubrità ambientale che, verosimilmente, è gravemente compromesso dall’azione superficiale della P.A. procedente, per le prospettate pericolosità del sistema del dragaggio e della conseguente risospensione dei sedimenti, nonché della totale assenza di indicazioni (emergenti dagli atti o anche solo dalle difese delle Amministrazioni resistenti) circa la destinazione e la collocazione dei materiali di risulta (inquinati) delle attività di dragaggio.
Facendo riferimento, per brevità, alle memorie conclusive dei singoli giudizi, sono dunque da accogliersi nei limiti dell’avvenuta dimostrazione del difetto di istruttoria e quindi con salvezza degli ulteriori adempimenti indicati prima, le censure variamente proposte dalle imprese sul tema.
La P.A., pertanto, in sede procedimentale provvederà a riavviare l’istruttoria, nel rispetto di quanto indicato prima, ed, in questa fase, procederà altresì ad esaminare e comparare sia le censure a tale titolo proposte negli odierni giudizi e sia le eventuali soluzioni alternative e/o migliorative che le imprese interessate e/o controinteressate hanno proposto o ancora proporranno.
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B) Il Collegio precisa che, in relazione al “metodo” scientifico di analisi e di verifica dei contaminanti, laddove non siano rinvenibili nel sistema normativo specifici parametri di analisi, o, se esistenti, si ritengano solo parziali e insufficienti, allora detti parametri dovranno essere adottati (o integrati) dall’Amministrazione.
Salvi futuri atti normativi, legislativi o regolamentari, a ciò la P.A. dovrà provvedere, a disciplina del caso concreto, con atto amministrativo da fondarsi sulle elaborazioni scientifiche corrispondenti al migliore apporto allo stato dell’arte e della tecnica, “nel” procedimento (e quindi con possibilità di partecipazione da parte dei privati interessati).
Più precisamente, osserva il Collegio che, quanto ai valori di riferimento per la decontaminazione dell’acqua marina, le ricorrenti lamentano che non può essere utilizzato il parametro di valutazione che è stato applicato dallo studio ICRAM (il quale ha utilizzato i valori tabellari risultanti dal DM 471/1999).
Secondo le imprese ricorrenti, quest’ultimo si applicherebbe solo alle contaminazioni del suolo, del sottosuolo e delle acque sotterranee.
Deducono le difese comunali e l’Avvocatura che l’ICRAM ha elaborato una proposta di “valori chimici di intervento” per i sedimenti di corpi idrici marino-costieri e lagunari, contraddistinti da forti alterazioni causate dall’attività umana, come ad esempio aree adibite ad uso portuale e/o industriale, in ottemperanza alla Direttiva Comunitaria 2000/60/CE in materia corpi idrici specifici. In proposito, è stato utilizzato un metodo chimico – ecotossicologico, avente riconoscimento internazionale. Più precisamente, espone la difesa erariale, si sarebbe utilizzato il riferimento al P.E.L. (Probable Effect Level) che rappresenta il livello chimico di un determinato contaminante al quale corrispondono con elevata probabilità effetti tossici nei confronti della vita acquatica. Ciò in quanto non erano disponibili, per la Sicilia, risultati di studi condotti con la finalità di correlare determinate risposte biologiche e livelli di contaminazione dei sedimenti, approccio questo “di fondamentale importanza per la definizione di qualsivoglia livello di rischio ambientale, quale ad esempio il citato PEL”.
Infine, la tesi difensiva erariale afferma che sarebbero stati utilizzati i parametri di cui al DM 367 del 6 novembre 2003, che disciplina l’analisi dei sedimenti marini.
Osserva il Collegio che il verbale della conferenza dei servizi del 21 luglio 2006, al punto 3 dell’O.d.g. – pag. 28 – riepiloga i valori di riferimento utilizzati da ICRAM per delineare le differenti zone di contaminazione, che sono, appunto quelli contenuti nell’allegato 1 – tabella 1 colonna “B” - al Dm 471/99 (quindi non ha fondamento documentale la tesi della difesa erariale che sostiene, tra le altre cose, che sarebbero stati utilizzati i parametri di cui al DM 367 del 6 novembre 2003).
Osserva il Collegio che l’art. 1 del DM 471/1999, così recita:
1. Il presente regolamento stabilisce i criteri, le procedure e le modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati, ai sensi dell'articolo 17, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modifiche ed integrazioni. A tal fine disciplina:
a) i limiti di accettabilità della contaminazione dei suoli, delle acque superficiali e delle acque sotterranee in relazione alla specifica destinazione d'uso dei siti;
b) le procedure di riferimento per il prelievo e l'analisi dei campioni;
c) i criteri generali per la messa in sicurezza, la bonifica ed il ripristino ambientale dei siti inquinati, nonché per la redazione dei relativi progetti;
d) i criteri per le operazioni di bonifica di suoli e falde acquifere che facciano ricorso a batteri, e ceppi batterici mutanti, a stimolanti di batteri naturalmente presenti nel suolo;
e) il censimento dei siti potenzialmente inquinati, l'anagrafe dei siti da bonificare e gli interventi di bonifica e ripristino ambientale effettuati da parte della pubblica amministrazione;
f) i criteri per l'individuazione dei siti inquinati di interesse nazionale.
2. Le disposizioni del presente decreto non si applicano all'abbandono di rifiuti disciplinato dall'articolo 14, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni ed integrazioni. In ogni caso si dovrà procedere alla classificazione, quantificazione ed indicazione della localizzazione nel sito dei rifiuti abbandonati o depositati in modo incontrollato, ai fini degli eventuali interventi di bonifica e ripristino ambientale da effettuare ai sensi del presente decreto nel caso in cui, a seguito della rimozione, avvio a recupero e smaltimento dei suddetti rifiuti, si accerti il superamento o il pericolo concreto ed attuale di superamento dei valori di concentrazione limite accettabili di cui all'articolo 3, comma 1.
3. Le norme del presente decreto che disciplinano la competenza e la realizzazione degli interventi di messa in sicurezza d'emergenza non si applicano qualora la vigilanza ed il controllo sugli impianti produttivi e di gestione dei rifiuti nonché l'adozione delle misure necessarie per prevenire i rischi e limitare le conseguenze di incidenti a tutela dell'ambiente e della salute umana siano disciplinati da disposizioni speciali. In tali casi la bonifica ed il ripristino ambientale dei siti restano comunque disciplinati dal presente decreto.
4. Le disposizioni del presente regolamento non si applicano, se non in quanto espressamente richiamate, agli interventi di bonifica disciplinati da leggi speciali.
5. Gli interventi di bonifica e ripristino ambientale per le aree caratterizzate da inquinamento diffuso sono disciplinati dalla regione con appositi piani.”
Coerentemente con tale disposizione, l’art. 3 prevede che “1. I valori di concentrazione limite accettabili per le sostanze inquinanti presenti nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee, in relazione alla specifica destinazione d'uso del sito, nonché i criteri per la valutazione della qualità delle acque superficiali sono indicati nell'Allegato 1. “
E’ pertanto fondata la doglianza che le ricorrenti sollevano contro l’adozione dei parametri di cui all’allegato 1 del Dm 471/1999 agli studi dei sedimenti marini, perché la disciplina regolamentare ivi contenuta può essere applicata direttamente solo alla campionatura dei suoli, del sottosuolo delle acque di falda e delle acque superficiali; l’estensione delle relative misurazioni ed applicazione dei parametri ivi previsti ai sedimenti – da un punto di vista strettamente giuridico – non è illegittima, ma deve essere il frutto di una apposita valutazione condotta nel procedimento (e quindi partecipata ed in contraddittorio).
Più precisamente, non contemplando il DM 471/99 l’applicazione dei relativi criteri procedurali all’analisi dei sedimenti marini, i relativi valori soglia possono essere utilizzati solamente laddove se ne riscontri (e se ne dimostri) l’attuale utilità in relazione alla fattispecie. Ciò in quanto se l’analisi dell’inquinamento deve essere condotta senza avere parametri normativi formali o normativi di riferimento, ciò non comporta ovviamente che l’Amministrazione procedente può fare a meno di utilizzare adeguati parametri, ma deve preventivamente fissare i valori di riferimento attingendo direttamente allo stato della migliore tecnica ed esperienza, ossia alle conclusioni ed alle elaborazioni della scienza e della ricerca in quanto disponibili. Ciò, in definitiva, è quello che, secondo l’Avvocatura, avrebbe fatto ICRAM; ma queste valutazioni, non essendo accolte da una fonte normativa che le renda generalmente applicabili, avrebbero dovuto essere valutate e ponderate “nel” procedimento amministrativo, entrando a far parte della relativa istruttoria, con conseguente potere-dovere di acquisire in merito anche gli apporti degli interessati e dei controinteressati.
In conclusione, a tacere della contraddittorietà della difesa erariale, che da un lato richiama l’uso del P.E.L. quale metodologia internazionalmente riconosciuta e dall’altro afferma che non sussistono adeguati studi circa la Sicilia in ordine ai livelli di contaminazione dei sedimenti, il metodo di analisi, laddove deve individuare dei valori soglia di riferimento, non può che essere il frutto di un procedimento amministrativo e come tale essere soggetto alle consuete regole di istruttoria e motivazione.

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VII) Alla luce dei principi di diritto appena esposti, possono adesso essere esaminate nel dettaglio le prescrizioni contenute nei verbali delle conferenze di servizi nei limiti in cui sono state fatte oggetto di gravame.
A) Nella fattispecie in esame si osserva, in punto di fatto, che:
- sussiste da parte delle Imprese odierne ricorrenti, la indicazione chiara e manifesta del responsabile dell’inquinamento (ossia la società MONTEDISON Spa, odierna EDISON Spa che, correttamente, è stata anche evocata in giudizio come controinteressata), e questo specifico apporto partecipativo (supportato anche dalle conclusioni cui è pervenuto il giudice penale nel giudizio nr 5860/05 RG – Tribunale di Siracusa, cfr. decreto di archiviazione del 31 gennaio 2007 e relativa richiesta della Procura, versato in atti) non è stato in nessuna misura preso in considerazione dalla P.A., e dovrà quindi costituire oggetto di approfondite verifiche in sede di riedizione del potere;
- l’ordine di procedere alla bonifica è stato rivolto a tutte le imprese indistintamente operanti nella Rada, quasi come se l’Amministrazione, lungi dal misurare il concreto apporto di ciascuna di esse, le avesse costituite in una sorta di “consorzio obbligatorio” o in una anomala forma di “condominio”;
- l’ordine di procedere alla bonifica è stato comunque rivolto alle imprese senza neppure postulare che esse siano le responsabili dell’inquinamento, posto che, ad es. nel verbale del 21 luglio 2006, a pag. 25, si conferma la richiesta della Conferenza dei servizi al Commissario delegato di accertare le eventuali correlazioni esistenti tra la contaminazione delle aree a terra e quelle dei sedimenti marini “al fine della identificazione dei soggetti responsabili”.
Per tali ragioni, sono dunque fondate le censure, articolatamente proposte nei ricorsi in esame, con le quali si lamenta la violazione del principio comunitario “chi inquina paga” e delle disposizioni nazionali di settore, da parte dell’Amministrazione procedente, con gli atti impugnati, laddove con questi ultimi si impone di procedere entro 10 giorni alla caratterizzazione delle aree marine contermini ai pontili in concessione e quindi provvedere a detta caratterizzazione; quanto alle aziende dell’area prioritaria SUD di integrare i progetti definitivi di bonifica con il metodo basato sul “marginamento fisico”; di provvedere alla messa in sicurezza di emergenza entro 90 giorni dalla data dei decreti impugnati sulle aree individuate dal Commissario delegato con la nota prot. 20907/Qvd/DI del 24 ottobre 2006; di presentare i progetti di bonifica entro il 31 gennaio 2007 (punto 1 o.d.g. della seduta del 21 luglio 2006, pagg. 24-25, conclusioni punti nn. 1, 2, 3 e 4); nonché delle successive decisioni della Conferenza dei servizi riportate al termine di pag. 25 ed all’inizio di pag. 26, ove si legge che le imprese sono tenute ad attivare gli interventi mirati a rimuovere o isolare le fonti di contaminazione e di attivare azioni mitigative per prevenire ed eliminare pericoli immediati verso l’uomo e l’ambiente circostante, e di procedere entro 90 giorni alla rimozione dei sedimenti contaminati della Rada.
B) Sulle prescrizioni inerenti la navigazione in Rada.
L’illegittimità delle prescrizioni inerenti le limitazioni del traffico navale nella rada (punto 1, pagg. 26 e 27 del verbale del 21 luglio 2006) discende con assoluta evidenza dalle considerazioni esposte; qui basta puntualizzare che nessuna istruttoria ha efficacemente supportato la decisione in esame, essendosi limitata l’Amministrazione procedente ad “assumere” che sussiste un effetto diretto di risospensione dei sedimenti inquinati per effetto del passaggio delle navi, ma senza accertare in alcun modo entità, correlazioni e ricadute del medesimo traffico nelle varie zone della Rada (come già osservato sopra, par. VI “A”, il Collegio non può che evidenziare nuovamente come il traffico navale, secondo le Conferenze dei servizi, determinerebbe l’effetto di rimettere in circolazione i sedimenti inquinati depositati sui fondali, mentre tale rischio che determina il blocco della navigazione nella Rada, non sarebbe, sempre secondo le Conferenze dei servizi, connesso al ben più invasivo, per l’ambiente marino, sistema del dragaggio).
Pertanto, sono illegittime le prescrizioni dettate per limitare la navigazione nella rada di Augusta, come impugnate con i ricorsi in epigrafe, per violazione di legge (in relazione a quanto previsto dagli artt. 15 e ss. del Codice della navigazione), e per eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.
Più precisamente, il difetto di istruttoria e di motivazione emerge, in primo luogo e con assoluta evidenza, con riferimento al fatto che l’Amministrazione non ha comunque tenuto conto, nell’adottare le limitazioni contestate, delle valutazioni contrarie effettuate da parte degli enti competenti (cfr., in particolare, la nota 5 ottobre 2006 della Capitaneria di Porto d’Augusta) enti che, tra l’altro, avrebbero dovuto essere coinvolti ben diversamente nella istruttoria e che, invece, sono stati di fatto pretermessi; ed, inoltre, ben più gravemente, per la mancanza negli atti impugnati e, soprattutto, nel loro contesto motivazionale di alcuna evidenza che porti a ritenere che la circolazione delle navi all’interno della Rada determini un aumento dei processi di risospensione dei sedimenti contaminati e di dispersione dell’inquinamento o, in ogni caso, che a questa sia ricollegabile un qualche aumento del rischio sanitario- ambientale. In altri termini, dagli atti e dalle difese delle Amministrazioni costituite, si deve ritenere che una decisione di tale portata (che incide pesantemente sull’approvigionamento energetico nonchè sui livelli occupazionali dell’intera area) è affidata, sempre da un punto di vista motivazionale, ad una considerazione di necessità scaturente da ipotesi e non da accertamenti.
A fronte di ciò, le società ricorrenti comprovano con studi depositati in giudizio, che l’ingresso e l’uscita delle imbarcazioni dalla Rada di Augusta comportano un impatto trascurabile per l’ecosistema, che anche le manovre di evoluzione ed ormeggio nonché di approccio, accosto e partenza dai pontili non sono in grado in alcun modo di aggravare le condizioni di emergenza, con la conseguente possibilità di escludere un impatto sull’ecosistema della Rada. Le contraddittorietà della istruttoria e dei processi decisionali dell’Autorità, sono poi comprovate dalla lettura stessa dei provvedimenti impugnati, ed in specie dalle Conferenze di Servizi del 19 e del 31 ottobre 2006 nelle quali si chiede ad Icram l’avvio del monitoraggio della torbidità delle acque con conseguente evidenza della mancanza di quella che avrebbe dovuto essere la principale tipologia di istruttoria della determinazione di limitare il traffico navale nella Rada (che arriva a prevedere misure incrementali che culminerebbero, via via, con la interdizione totale della navigazione).
A maggior riprova della contraddittorietà dei provvedimenti e della assenza di istruttoria, si può richiamare, sul piano tecnico, quanto la stessa Autorità portuale di Augusta, in nota del 31 ottobre 2006, ha espresso circa le limitazioni al traffico navale, così come proposte dal Ministero dell’ambiente e a più riprese modificate (e ciò sia in merito al criterio della “velocità di sicurezza” quale limite alla velocità di navigazione per i vettori commerciali all’interno della rada, sia in merito al sistema di controllo della rotta e velocità dei vettori commerciali mediante l’adozione di dispositivi GPS e NAVISAT; sia con riferimento, alla profondità del battente d’acqua sottochiglia; sia con riferimento alla operatività in fondali inferiori a 15 metri; sia, infine, con riferimento alla esenzione dei servizi tecnico-nautici, dei servizi portuali, del naviglio da pesca e delle zone verdi da limitazione, sia in merito alle tecniche di ancoraggio consentite).
Alla luce di questo contesto generale, il Collegio non può che condividere le doglianze delle ricorrenti, laddove esse lamentano che i provvedimenti impugnati denotano un chiaro sviamento di potere, ossia sono da intendersi, sostanzialmente come strumentali, e tali da indurre le aziende presenti sul sito ad ottemperare alle illegittime e dannose prescrizioni relative ai sedimenti della Rada sotto la minaccia di azioni a carattere sostanzialmente sanzionatorio.
C) Sui presupposti della M.I.S.E.
L’esposizione che precede esime il Collegio di dover approfondire i contenuti delle censure rivolte contro gli atti impugnati, laddove si lamenta che, sostanzialmente, l’Amministrazione avrebbe qualificato sotto il nomen juris di Messa in Sicurezza di Emergenza (M.I.S.E.) interventi appartenenti al ben diverso genere delle bonifiche vere e proprie.
Qui basta evidenziare che la fondatezza delle censure, sul punto, discende apertamente dal contenuto normativo di cui all’art. 240 d.lgs 152/06, lett. “m”, posto che tale ultima norma prevede che la M.I.S.E. possa essere disposta solo in caso di eventi di contaminazione “repentini” (mentre nel caso del Sito di interesse Nazionale di Priolo sussistono fenomeni di contaminazioni storiche); negli atti impugnati, oltre che a farsi riferimento alle situazioni locali già evidenziate nelle Conferenze dei Servizi del 2005 (e per questa sola ragione, già non si potrebbero più configurare gli ordini di intervento come Messa In Sicurezza di Emergenza), sia per estensione che per qualità di interventi l’Amministrazione ha di fatto configurato veri e propri piani di bonifica.
La gravità della violazione sta nel fatto che il procedimento di bonifica è soggetto a procedure e tempi che ne assicurano la ponderazione e quindi la qualità; la MISE è invece un contenimento immediato di situazioni improvvise e quindi è regolata da una procedura di urgenza, come tale limitata, puntuale e non estensibile oltre i suoi limiti naturali a pena del rischio di interventi frettolosi ed inappropriati che, nel tema della tutela ambientale, sono in maniera del tutto intuibile, completamente esclusi dal novero delle previsioni legislative.
La conferma della fondatezza delle censure delle ricorrenti, tra l’altro, si riscontra nel verbale del 31 ottobre 2006, laddove “si prende atto degli elaborati trasmessi …. dal Commissario delegato …. miranti ad assicurare la MISE, da intendersi come prima fase dell’intervento di bonifica” E’ evidente l’uso difforme dallo strumento legale della M.I.S.E. poiché quest’ultima non è una parte preliminare della bonifica, ma assicura esigenze completamente diverse.
Dagli atti versati in giudizio ed oggetto di gravame, si deve concludere che la Pubblica Autorità procedente utilizza la MISE come una sorta di corsia preferenziale per ottenere nel minor tempo possibile l’intervento di disinquinamento al di fuori delle più complesse prescrizioni imposte per legge ai fini della bonifica.
Tuttavia, queste ultime sono certo più gravose da un punto di vista procedimentale, ma lo sono perché il legislatore si pone di mira obiettivi di qualità ambientale e di recupero dell’ambiente dall’inquinamento molto più approfonditi, radicali, complessi e strutturati, di quelli ottenibili con una MISE, ossia quegli unici tipi di obiettivi che possono assicurare il reale recupero del tessuto ambientale compromesso, laddove la MISE è istituto (tecnico, prima che giuridico), volta al solo “contenimento” della matrice compromessa, ossia alla limitazione degli effetti dell’inquinamento allo scopo di impedirne l’ulteriore propagazione, non certamente idonea quindi al recupero di essa.
Quindi, abusando della MISE come strumento alternativo alla procedura tipica ed effettiva, non solo si produce una attività amministrativa illegittima per le censure ampiamente sollevate nei ricorsi, ma si compromette gravemente, nel merito, la efficacia e la efficienza dell’azione amministrativa e la qualità del recupero ambientale che non può che essere gravemente sminuito da una azione affrettata e, come tale, superficiale.
Si consideri, da ultimo, che è in atti la prova evidente della assenza del primo tra i presupposti della M.I.S.E. ossia l’urgenza di provvedere: con le prescrizioni in esame, infatti, l’Autorità ha cercato di far fronte a fenomeni di inquinamento notoriamente risalenti nel tempo, con ciò quindi dovendosi escludere in radice l’esistenza di un fenomeno repentino che è l’unica condizione (insuperabile) per disporre la M.I.S.E.
D) Circa le conferenze dei servizi decisorie successive (dal dicembre 2006 a seguire), il Collegio rileva che esse proseguono l’esame delle prescrizioni imposte con le conferenze precedenti (in particolare quella del 21 luglio 2006) e come tali sono illegittime oltre che per le censure già esaminate, anche per il vizio di invalidità derivata, avendo prodotto disposizioni che sono fondate sulle determinazioni precedenti.
Tale considerazione esime il Collegio dal dovere esaminare oltre le censure variamente riproposte contro le relative determinazioni nei ricorsi riuniti, essendo tutte ripetitive degli argomenti di diritto già trattati.

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VIII) Sulle questioni inerenti singole società ricorrenti
Così completata la disamina delle questioni generali, possono adesso essere esaminati meglio alcuni aspetti relativi ai singoli ricorsi.
Nei paragrafi a seguire, quindi, saranno delibate questioni che, pur trovando presupposti motivazionali nelle materie appena esposte, necessitano di ulteriore e specifica trattazione.

SASOL ITALY S.p.a. (ricorsi nn. 215/07, 2976/06, 3227/06, 2703/2005)
Per le ragioni esposte nei paragrafi precedenti, sono fondate le censure dedotte dalla ricorrente SASOL ITALY S.p.a. nei ricorsi in epigrafe e riassunte sia nella memoria conclusiva depositata il 26 gennaio 2007 che in quella depositata il 24 maggio 2007, al punto 2 di entrambe.
Tali censure sono fondate sia con riferimento al vizio di eccesso di potere costituito dalla carenza di istruttoria e di motivazione (come già ritenuto nei precedenti paragrafi) ed anche perché, in punto di fatto, come già affermato nella ordinanza nr. 1904/06, la ricorrente SASOL ha comprovato di non avere la disponibilità dei tre pontili della Rada (che sono in uso alla Marina Militare), e di non essere titolare di esercizi nella zona prioritaria Nord.
Per le medesime ragioni (eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione ed errore in fatto), sono fondate le censure variamente proposte nei ricorsi in epigrafe e riassunte al punto 3 della memoria conclusiva depositata il 26 gennaio 2007 ed al punto 3 della II memoria conclusiva depositata il 24 maggio 2007, con le quali si lamenta l’illegittimità della prescrizione del contenimento fisico delle acque di falda da effettuarsi entro 60 giorni, in relazione alle aree situate nell’Area prioritaria Nord, nella quale la società ricorrente ha documentato – senza controdeduzioni alcune da parte della difesa pubblica, se non di natura puramente nominale– di avere titolarità di esercizi.
Dalle superiori considerazioni, discende anche un evidente giudizio di fondatezza delle censure variamente proposte nei ricorsi in epigrafe come riassunte al punto 4 della memoria conclusiva depositata il 26 gennaio 2007 ed al punto 4 della II memoria conclusiva depositata il 24 maggio 2007: in queste censure si contesta l’ordine di provvedere alla rimozione dei sedimenti dai fondali, sia pure nei limiti che sono risultati dalla conferenza dei servizi del 31 ottobre 2006, ove si è limitato il tipo di previsione di intervento alle sole aree marine contermini ai pontili.
Tali prescrizioni sono illegittime per le ragioni che sono state ampiamente esposte nella trattazione generale che precede e quindi per eccesso di potere a causa del difetto di istruttoria e di motivazione, nonché per violazione di legge in relazione a quanto prescritto con riferimento al T.U. ambiente (artt. 240, 242, 244 e 253), ed infine per violazione di legge in relazione alle norme sulla valutazione di impatto ambientale (art. 6 legge n. 349/1986; d.p.c.m. 10 agosto 1988 n. 377; art. 23 e ss. d.lg. n. 152/2006).
Quanto a quest’ultimo aspetto, si deve osservare che nessuna valutazione emerge dagli atti (o dalle difese dell’Avvocatura) essere stata condotta sull’impatto ambientale che le operazioni di dragaggio dei fondali marini produrrebbero.
Mentre le altre censure sono assorbite nell’esame dei profili generali comuni a tutti gli odierni ricorsi, il Collegio deve esaminare specificatamente le censure variamente introdotte con il ricorso introduttivo del giudizio e sinteticamente riassunte nella memoria conclusiva depositata il 26 gennaio 2007 al punto 8 ed al punto 9 (ed analoghi capi della memoria depositata il 24 maggio 2007): con tali doglianze si impugnano i verbali ed i provvedimenti in esame laddove l’Amministrazione impone alla SASOL ITALY s.p.a la trasmissione del progetto definitivo di bonifica dei suoli di tutte le aree di sua competenza e di adeguare gli interventi di messa in sicurezza d’emergenza delle acque di falda.
Tali prescrizioni, sia per i termini imposti (30 giorni) che per le sue modalità, violano gravemente le procedure di cui al D.lgs 152/2006, il quale prevede, preliminarmente, la necessaria predisposizione di un “piano di caratterizzazione”, l’obbligo di procedere poi alla determinazione dei valori soglia ed infine un termine non inferiore a sei mesi per l’esecuzione della bonifica (cfr.ricorso introduttivo nr. 3227/06 par. D2.2 E D2.3 PAGG. 59-64 e ricorso introduttivo nr. 2976/06 pag. 26).
Quanto alle censure variamente sollevate nei ricorsi della SASOL ITALY s.p.a. relativamente all’ordine di adeguamento e messa in sicurezza d’emergenza delle acque di falda (sintetizzati al punto 9 della memoria depositata il 26 gennaio 2007), con le quali si contesta detto ordine dimostrando l’estraneità della SASOL a fenomeni di inquinamento, rileva il Collegio che è stato comprovato, senza alcuna controdeduzione o contestazione da parte della difesa pubblica, il difetto di istruttoria, posto che la stessa Amministrazione (con il verbale correttivo trasmesso il 20.09.2006) ha riconosciuto l’erroneità dei dati inizialmente esposti nel verbale del 21 luglio 2006 e quindi risulta mancare documentalmente ogni riferimento allo stabilimento SASOL che consenta di ritenere legittimo (allo stato dell’istruttoria) l’ordine di adeguamento imposto.
E’ infine manifestamente fondato il gruppo di censure riassunto al punto 7 della memoria del 26 gennaio 2007 ed al punto 7 della memoria del 24 maggio 2007, con cui si lamenta l’irrazionalità del termine di 30 giorni per il compimento della caratterizzazione a maglia 50x50, operazione che, tra l’altro, la ricorrente si è dichiarata comunque disponibile a compiere: è evidente che il termine così breve oltre che ad essere, come lamentato, irrazionale è altresì apertamente preordinato ad adottare i provvedimenti sostitutivi pure indicati in Conferenza, in danno dell’impresa, e come tale disvela l’imposizione di un obbligo impossibile ad adempiere.
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MAXCOM PETROLI S.p.a. (ricorsi nn. 2240/06, 3225/06, 3573/06, 263/07, 740/07)
Anche il ricorso presentato da MAXCOM è affidato a censure contenenti argomenti che sono stati già diffusamente trattati, e come tale è già emersa con evidenza la sua fondatezza.
Tuttavia il collegio ritiene che anche la posizione di MAXCOM vada adeguatamente evidenziata, specie al fine di illustrare meglio come le determinazioni del Ministero dell’Ambiente siano state eccessivamente generalizzate.
MAXCOM espone di essere titolare di un deposito costiero di stoccaggio di prodotti petroliferi di categoria C (esclusivamente gasoli e oli combustibili per bunker alle navi) sito nel territorio comunale di Augusta ed incluso nel perimetro del sito di interesse nazionale di Priolo (anche se al di fuori delle cc.dd. Aree prioritarie Nord e Sud) in data 17 maggio 2006.
Ciò premesso, quanto alla bonifica dei fondali marini, MAXCOM deduce di non essere in alcun modo responsabile della contaminazione riscontrata nei sedimenti marini in questione, in quanto nel deposito costiero della ricorrente non sono mai state svolte attività di lavorazione di alcun prodotto petrolifero, essendo stata l’area da sempre dedicata esclusivamente allo stoccaggio di prodotti petroliferi ed essendo documentalmente inesistente alcun riscontro di versamenti, perdite o comunque di fenomeni di inquinamento. Al contrario, risulta anche dalla caratterizzazione svolta da ICRAM che le aree circostanti il pontile affidato in concessione a MAXCOM (ma comunque estranee a tale concessione) sono classificate per l’intero lato ovest del pontile medesimo come non contaminate ad ogni profondità indagata (ossia risultano colorate in verde nella relativa cartografia), mentre, relativamente al versante orientale del pontile medesimo, frontistante i cantieri della Marina militare – con riferimento agli strati di sedimenti (fino ad un metro di profondità) interessati sia dal procedimento di bonifica in oggetto al di fuori delle due aree prioritarie che da quello inerente la limitazione della navigazione nella Rada – le acque circostanti sono state ritenute inquinate unicamente in relazione al solo elemento “rame”.
Quest’ultimo elemento è avulso dal sito MAXCOM, alla luce delle attività ivi svolte in passato come attualmente, con conseguente assenza di qualsiasi nesso causale, dunque, tra la contaminazione riscontrata e la ricorrente, in quanto neppure indirettamente connesso o riconducibile al tipo di idrocarburi che sono colà stoccati.
Tra l’altro, MAXCOM ha evidenziato come il proprio opificio sia inserito tra due ben più vaste aree in titolarità della Marina militare, che lo circondano completamente sia a terra che a mare, talchè il relativo pontile risulta intercluso negli specchi acquei affidati in concessione alla Marina stessa, che costituiscono la base di Augusta (una delle tre principali basi della Marina militare, con Taranto e La Spezia): a tale proposito tra MAXCOM e la Marina Militare sono intercorsi accordi per procedere al dragaggio ed alla bonifica dell’area di competenza della Marina Militare stessa, (ovvero tutta quella circostante ed includente il pontile MAXCOM), tradottisi in un progetto di bonifica che MAXCOM avrebbe inteso finanziare in parte e sul quale il Ministero non si è pronunciato, provvedendo invece ad imporre alla società ricorrente gli obblighi di cui ai verbali impugnati.
Medesime osservazioni sono da farsi poi con riguardo alle prescrizioni attinenti alla bonifica delle aree a terra e della falda, circa le quali la società MAXCOM aveva pendente, all’esame del Ministero, un progetto di bonifica (acquisito al Ministero il 21 luglio 2005 con prot. n. 14859/QdV/DI), e sul quale non è intervenuta alcuna determinazione della conferenza dei servizi.
Quanto alla falda, poi, MAXCOM evidenzia che lo stesso Ministero ha già avuto modo di rilevare, nel verbale della Conferenza di servizi istruttoria del 16 maggio 2006, che le approfondite “indagini eseguite nel 1996 e nel marzo del 2001 hanno confermato la totale assenza di falda acquifera non esistendo le condizioni per l’esistenza di una circolazione idrica sotterranea” con conseguente impossibilità di ipotizzare anche che un eventuale inquinamento marino possa essere derivato dal contatto con – inesistenti – acque di falda contaminate sottostanti il deposito MAXCOM.
Infine, quanto alla caratterizzazione dei suoli, essa è stata già proposta da MAXCOM con una maglia peraltro ancora più stretta di quella imposta dal Ministero (22 sondaggi per circa mq. 40.000), ma non è stata ancora eseguita in assenza della necessaria approvazione ministeriale.
Pertanto, in relazione alla presentazione di un piano di bonifica del suolo, correttamente MAXCOM deduce che trattasi di attività non espletabili in assenza di approvazione ministeriale del suddetto Piano di caratterizzazione; di conseguenza è fondata la deduzione della MAXCOM circa l’illogicità e la contraddittorietà della prescrizione che pretende di ordinare la bonifica di un terreno senza neppure sapere (in assenza di qualsiasi caratterizzazione) se ed in che misura lo stesso sarebbe contaminato; l’assenza di acque di falda rende poi irrazionale la corrispondente prescrizione del contenimento fisico.
In conclusione, anche i ricorsi della società MAXCOM sono fondati e come tali da accogliersi, oltre che per le ragioni già esposte nella trattazione generale che si è premessa, anche per l’evidente contraddittorietà tra le prescrizioni impugnate e la concreta posizione della società.
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ENI S.p.a. (ricorsi nn. 2662/05, 2939/06, 3235/06, 200/07)
Mentre quasi tutte le censure proposte nei ricorsi della società ENI Spa, sono state trattate nel corso della esposizione generale che precede, sono da evidenziare i motivi di doglianza esposti sub IV nel ricorso nr. 2939/06 e IV.1 del ricorso nr. 3235/06.
Con dette censure si lamenta l’illegittimità della richiesta di integrare il sistema di bonifica della falda con un’opera di confinamento fisico.
Anche per quanto esposto prima, l’imposizione è immotivata e priva di adeguata istruttoria, specie poi se si considera che la ricorrente ha lamentato l’impossibilità materiale della sua realizzazione a causa della impossibilità di immorsamento del diaframma alla profondità di 60 metri, ed in presenza di rocce e di rischi di stabilità strutturale.
Senza dover entrare nel dettaglio delle motivazioni tecniche addotte dalla ricorrente, preme al Collegio sottolineare quanto segue.
La ricorrente ha già avuto approvato da parte del Ministero (con decreto interministeriale) un progetto di barrieramento e di contenimento delle acque di falda; conseguentemente le variazioni al progetto approvato devono:
a) seguire il medesimo iter procedimentale osservato per la sua approvazione, nel rispetto delle prescrizioni ulteriormente dovute per effetto della normativa sopravvenuta (T.U.Ambiente);
b) essere supportate da una istruttoria ed una motivazione ancora più approfondita ed accurata di quella che normalmente accompagnerebbe la prima approvazione del progetto, perché la modifica incide su una situazione oramai consolidata ed espone l’impresa ad oneri ed aggravi anche solo organizzativi di rilievo.
c) per la tipologia dell’opera, essa avrebbe dovuto essere preceduta da specifica procedura di V.I.A. (cfr. Elenco A dell’allegato III alla parte II del dlgs 152/2006, ed art. 23 comma 1 lett. “a” medesima disposizione).
Sono quindi fondate le doglianze della società ricorrente, laddove essa lamenta che l’Autorità ha proceduto con violazione di legge e difetto di istruttoria analogamente a quanto ha fatto anche con riferimento ad altri siti di interesse nazionale, ove sono state puntualmente censurate dai competenti Tribunali Regionali Amministrativi, che ne hanno ritenuto necessario disporre l’immediata sospensione cautelare (la società ricorrente richiama, in particolare, TAR Lombardia - Brescia, ord. 6 dicembre 2005, n. 1543, su ricorso r.g. n. 1320/05; nello stesso senso, cfr. TAR Lazio, ord. 21 dicembre 2006, n. 7082; TAR Sardegna, Sez. II, ord. 28 marzo 2007, n. 126, su ricorso n. 1073/06 r.g.; TAR Sardegna, Sez. II, ord. 10 gennaio 2007, n. 5, su ricorso n. 1073/2006 r.g.; TAR Lazio, ordinanze 8 marzo 2007, nn. 1132 e 1137, su ricorsi n. 11352/06 e 11410/06 r.g.).
In tal senso, condivisibilmente la società ricorrente lamenta che il progetto è stato già regolarmente approvato con decreto interministeriale ed è attualmente pressoché terminato e pertanto eventuali modifiche (specie dell’entità di quelle impugnate) possono essere deliberate solo con la rielaborazione degli obiettivi di bonifica, preceduta dall’analisi partecipata ed in contraddittorio con la società stessa del raggiungimento dei precedenti obiettivi (o delle cause del mancato raggiungimento) e della insufficienza di essi (poichè, se si impone un ripensamento della bonifica, è evidente che ciò può essere fatto solo laddove i precedenti obiettivi non sono stati raggiunti per insufficienza o inidoneità delle prescrizioni progettuali oppure, se sono stati raggiunti, erano gli stessi obiettivi ad essere inadeguati).
Conseguentemente, è del tutto illogica - e comunque insufficiente - la motivazione di modificare / integrare il progetto di bonifica della falda – già approvato ed in esecuzione - mediante la realizzazione di un opera (confinamento o barrieramento fisico) con tecnologia completamente diversa da quella approvata (barrieramento idraulico): dal punto di vista del Collegio, questo aspetto dei provvedimenti impugnati è quello che impone la censura più severa del comportamento della Pubblica Autorità.
Infatti, laddove si interviene in un settore così delicato e denso di difficoltà tecnico-scientifiche sotto molteplici aspetti (dall’accertamento delle cause e delle responsabilità sotto il profilo tecnico dell’inquinamento all’individuazione dei corretti ed efficaci metodi di intervento, compresa la enucleazione con metodi tecnici di obiettivi misurabili e riscontrabili) oltre che di rilevantissimo interesse pubblico e sociale, si accentua in maniera estremamente rigorosa il dovere (già ineludibile nella normalità dei casi) della Pubblica Autorità di prescrivere modalità di intervento logiche, coerenti e, correlativamente, laddove queste modalità necessitino di un ripensamento, il dovere di modificare le prescrizioni già imposte (o concordate a seguito di un procedimento che approva modalità progettuali provenienti dalla parte interessata) solo a seguito di una istruttoria e di una motivazione che dia adeguata contezza delle ragioni che impongono le modifiche.
A fronte di ciò, la prescrizione di utilizzare per il confinamento delle acque di falda un sistema di confinamento fisico, anziché idraulico non risulta, invece, in alcun modo motivata da adeguati accertamenti tecnici; non sono neppure affermate (e meno che mai dimostrate) le ragioni della insufficienza o della inidoneità della soluzione di barrieramento (già prescelta e approvata) rispetto all’applicabilità della diversa tecnologia imposta in relazione alle caratteristiche geologiche del sito; infine, non viene neppure tentata (e meno che mai accertata) la valutazione di opportunità dell’intervento circa il rapporto costi/benefici di esso, specialmente alla luce dello stato di avanzamento del progetto inizialmente approvato, né, infine, circa i tempi di esecuzione dell’intervento medesimo. Infine, nessuno studio è stato condotto dall’Amministrazione sull’impatto che la realizzazione di tale progetto arrecherebbe all’ambiente circostante e quindi va censurata la prescrizione in esame anche per l’aspetto della specifica violazione della disciplina sulla valutazione di impatto ambientale.
A tale proposito, va ribadito quanto già prima sommariamente accennato, ossia che l’opera di confinamento fisico ipotizzata dal Ministero dell’Ambiente ed imposta con i provvedimenti impugnati è soggetta a procedura obbligatoria di valutazione di impatto ambientale sia ai sensi della normativa pre-vigente (in quanto rientrante, in particolare, negli impianti contemplati dall’art. 1, comma 1, lett. l) del d.p.c.m. 10 agosto 1988, n. 377), sia ai sensi delle nuove norme in materia ambientale approvate con il D.Lgs 3 aprile 2006, n. 152 (si veda, in particolare, la previsione di cui alla voce n. 15 dell’Elenco A dell’Allegato III alla Parte Seconda del decreto cit., elenco richiamato dall’art. 23, comma 1, lett. a).
Infine, con la memoria depositata il 25 maggio 2007, la ricorrente ENI ha riproposto i motivi ritenuti assorbiti dal Collegio in sede cautelare e che, pertanto, vanno esaminati a seguire.
Con il Motivo n. II.7 del ricorso n. 2939/06 r.g. ed il motivo n. II.5.4 del ricorso n. 3235/06 r.g., la ricorrente ha contestato il verbale della Conferenza di servizi del 21 luglio 2006 per la parte in cui, in motivazione, il Ministero dell’Ambiente, attraverso un improprio riferimento ad una nota di un funzionario della Commissione Europea (prot. n. MP/amp D (2006) 9902 del 09.09.06), osserva che “ai fini della classificazione dei rifiuti, se la concentrazione di idrocarburi è uguale o superiore allo 0.1% (1000 ppm) il rifiuto è classificato come pericoloso”. Di qui deduce che, “attese le concentrazioni di idrocarburi riscontrate nei sedimenti della Rada di Augusta, … la formazione delle torbide disperda nell’ambiente rifiuti pericolosi con livelli di inquinamento superiori anche più di un ordine di grandezza al limite fissato”.
La illegittimità della prescrizione indicata è tale da consentire al Collegio di fare proprie le conclusioni della difesa della ricorrente.
In primo luogo, si deve affermare che i sedimenti, prima della loro eventuale asportazione, laddove eventualmente contaminati, non costituiscono ancora rifiuti, ma vanno qualificati come matrici ambientali, da sottoporre agli opportuni interventi di bonifica.
Ciò premesso, laddove, ai fini della classificazione dei rifiuti, la normativa di riferimento va individuata nella Decisione UE 200/532/CE, nella Direttiva MATT del 9 Aprile 2002 e nel Dlgs. 152/06 parte quarta All.D., secondo la quale un rifiuto è classificato come pericoloso solo se le sostanze pericolose raggiungono determinate concentrazioni, tali concentrazioni vanno predeterminate (e poi riscontrate) ex art. 252, comma 5, del d.lgs n. 152 del 2006 tramite appositi organi tecnici e senza possibilità di interferenze decisionali del Ministero (cfr. T.A.R. Piemonte, Sez. II - 16 gennaio 2006, n. 89, cit.).
Nel caso di specie, il Ministero dell’ambiente non solo ha preso posizioni tecniche in merito alla classificazione dei rifiuti pericolosi in assoluta autonomia rispetto agli organi tecnici, ma anche in contraddizione con le posizioni da questi assunte sul punto e, più precisamente, con il parere n. 19893 del 6 aprile 2006 con cui l’Istituto Superiore di Sanità, su richiesta della Regione Veneto ha affermato che “appare eccessivamente conservativa l’applicazione del valore di 1000 ppm (0,1%) di idrocarburi come limite per la classificazione del rifiuto come cancerogeno”.
Dalle suesposte considerazioni emerge la illegittimità degli atti impugnati ed il Collegio non ha quindi necessità di entrare nel merito delle ulteriori censure dedotte dalla ricorrente (secondo cui la pericolosità di un determinato rifiuto deve essere determinata attraverso appositi test di cancerogenicità, dopo aver preventivamente valutato il contenuto di singole sostanze idrocarburiche classificate come cancerogene).
Ne consegue, pertanto, che i provvedimenti impugnati con i ricorsi proposti dalla società ENI Spa, sono illegittimi e vanno annullati, nelle parti oggetto di gravame, sia per le censure variamente ricomprese nell’esame generale condotto in precedenza, sia per le specifiche ragioni esposte nel presente paragrafo.

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POLIMERI EUROPA S.p.a. (ricorsi nn. 2667/06, 2938/06, 3234/06 e 214/07)
e
SYNDIAL (ricorsi nn. 2666/05; 2937/06; 3233/06 e 213/07)
Medesime considerazioni di quelle appena esposte in relazione al ricorso ENI valgono per le censure di identico contenuto presentate nei ricorsi di POLIMERI Europa S.P.A. nn. 3234/06 (punto IV.1) e 2938/06 (punto IV) e SYNDIAL S.P.A. nn. 3233/06 (punto IV.1) e 2937/06 (punto IV).
Anche in queste censure, le ricorrenti si dolgono dell’imposizione di modifiche al progetto di bonifica già approvato con decreto ministeriale, consistenti nell’obbligo di procedere al marginamento fisico delle acque di falda, e pertanto è sufficiente al Collegio richiamare quanto già affermato in relazione al ricorso “gemello” della MAXCOM.
In questa sede è quindi sufficiente riferirsi all’esposizione ed alle considerazioni svolte nel paragrafo precedente, in ordine agli aspetti comuni delle suddette censure,che, pertanto, sono fondate anche in relazione ai ricorsi delle società POLIMERI E SYNDIAL.
Nei ricorsi di cui al presente paragrafo, tuttavia, c’è un altro e differente ordine di censure che va esaminato (per POLIMERI punti IV.2 del ricorso nr. 3234/06 e IV del ricorso 2938/06; per SYNDIAL punti IV.3 del ricorso nr. 3233/06 e IV del ricorso nr. 2937/06).
Con tali doglianze, infatti, si lamenta che la conferenza dei servizi del 21 luglio 2006, punto 10, avrebbe immotivatamente respinto il progetto di bonifica presentato da POLIMERI SPA e da SYNDIAL SPA, per asserite violazioni delle prescrizioni formulate dalla Conferenza dei servizi istruttoria del 16 maggio 2006, prescrizioni che non sarebbero mai state verbalizzate e neppure comunicate alla ricorrente.
Nessuna deduzione o difesa, sul punto, né in diritto e neppure in fatto, è pervenuta da parte dell’Avvocatura.
E’ sufficiente, per accogliere la censura, che il Collegio rilevi che nessuna comunicazione o preavviso ex art. 10 bis l. 241/90 (atto dovuto atteso che si tratta di un procedimento ad istanza di parte) è stata formulata in merito da parte dell’Amministrazione; che nessuna motivazione del diniego è dato evincersi, dagli atti, sia per le modifiche imposte che in relazione alle controdeduzioni che la società POLIMERI ha fatto pervenire in risposta alla Conferenza dei servizi del 16 maggio 2006 (prot. 14230/Qvd/DI del 17 luglio 2006).
Pertanto, l’atto è illegittimo e va annullato; dall’annullamento del diniego per i vizi calendati, deriva l’obbligo per l’Amministrazione di procedere al riesame del progetto entro 90 giorni dalla comunicazione della presente sentenza o sua notifica a cura di parte, previa partecipazione della società ricorrente ed in contraddittorio con essa.
Con la II memoria conclusiva (depositata il 25 maggio 2007), la società SYNDIAL ha inoltre riproposto le censure assorbite in sede cautelare e che il Collegio esamina a seguire.
In particolare, con le ragioni di censura riassunte al punto 8.1 della memoria, ed introdotte con i motivi aggiunti al ricorso n. 2666/05 r.g. sub n. VI, la censura sub n. IV del ricorso n. 2937/06 r.g. ed il motivo IV.2 del ricorso n. 3233/06 r.g., la ricorrente ha contestato la richiesta, formulata dalla Conferenza di servizi nelle sedute decisorie del 16 dicembre 2005 e 21 luglio 2006, che tutte le operazioni di gestione dei rifiuti liquidi (costituiti dalle acque di falda emunte) e solidi (costituiti dai terreni scavati) relativi agli interventi nell’Area P.O. siano “oggetto di specifica autorizzazione”, trattandosi di interventi che rientrerebbero “tra quelli di messa in sicurezza di emergenza specifici per l’area PO e non tra gli interventi di bonifica”, rilevando, a confutazione di tale assunto della Conferenza dei servizi, che l’intervento in esame non costituisce affatto intervento di messa in sicurezza di emergenza, ma è al contrario parte integrante del progetto di bonifica della falda approvato con decreto interministeriale del 29 novembre 2004.
Osserva il Collegio che la censura è fondata: a tale proposito, nel progetto stesso sono previste le predette modalità (in particolare, il capitolo 6.1.1 - che contempla, tra gli interventi nelle aree di competenza Syndial, la “barriera idraulica e fisica che verranno installate in area PO-A4” - , le tabelle riepilogative di cui ai capp. 8.1 e 8.2 e, soprattutto, la stima dei costi complessivi di bonifica di cui al cap. 14, rispetto ai quali l’area incide per un importo pari a € 4.080.000,00), e, pertanto, tutte le autorizzazioni relative alla gestione dei rifiuti prodotti nel corso delle opere di bonifica sono da ritenersi assorbite dall’autorizzazione rilasciata con il decreto interministeriale 29 novembre 2004, ai sensi dell’art. 10, comma 10, del d.m. n. 471 del 1999, come richiamato dal successivo art. 15, comma 6.
Ancora aderendo alle prospettazioni della difesa della ricorrente, il Collegio rileva che è illegittimo il termine di 10 giorni dal ricevimento del verbale per il completamento degli interventi in corso di realizzazione, termine che appare del tutto incongruo in relazione alla richiesta, anche in considerazione del fatto che la ricorrente lamenta l’oggettivo aumento riscontrato durante i lavori delle volumetrie dei terreni di scavi (che passano da 1900 mc a 5500 mc) e che non ha formato oggetto di alcuna considerazione istruttoria da parte della P.A.
Con ulteriore censura, la ricorrente ha contestato la illegittimità dei criteri di caratterizzazione dei terreni imposti dal Ministero (V° Motivo aggiunto al ricorso n. 2666/05 r.g.).
Più precisamente, la ricorrente ha contestato la prescrizione con cui la conferenza di servizi decisoria del 16 dicembre 2005 ha imposto, in sede di caratterizzazione dei suoli, di effettuare le analisi sulla sola frazione granulometrica passante al vaglio 2 mm e di confrontare i risultati delle analisi condotte su detta frazione, ai fini della successiva bonifica, con i limiti tabellari di cui agli allegati al d.m. n. 471 del 199.
A giudizio della ricorrente, seguendo tale procedura, la quantità di inquinante presente sul sito si determinerebbe solo in relazione alla frazione più fine, in contrasto con il DM 471/99 e il DM 13.9.1999 che prescrivono che, ai fini della rappresentazione dello stato di contaminazione di un terreno, sia considerato tutto il materiale secco del terreno medesimo e non solo una sua frazione, ottenuta per effetto di una operazione di concentrazione e che può essere percentualmente piccola. Tale procedura sarebbe in contrasto anche con l’Allegato 1 al DM 471 del 1999, che prevede che, “in attesa della pubblicazione dei ‘Metodi Ufficiali di analisi chimica del suolo’ … che definiscano le metodiche di campionamento dei suoli per frazioni granolumetriche di suolo, sottosuolo e materiale di riporto, i risultati delle analisi effettuate sulla frazione granolumetrica passante al vaglio 2 mm sono riferiti alla totalità dei materiali secchi".
La censura, non contraddetta né dalla difesa dell’Amministrazione, né dalla documentazione in atti, è fondata: nessuna ragione, infatti, emerge quale motivazione dell’orientamento assunto dalle Amministrazioni partecipanti alle conferenze dei servizi, secondo cui gli esiti delle analisi effettuate sulle frazioni “sottovaglio” (passanti al vaglio di 2 mm) devono essere considerate come idonee a rappresentare il grado di inquinamento dell’intero campione terroso prelevato, a prescindere dalla sua composizione granulometrica.
In punto di diritto, l’errore in cui cade la P.A. procedente è di non considerare che la fonte normativa applicata prevede che i risultati delle analisi condotte sul sottovaglio siano rapportati alla totalità del materiale secco del campione prelevato, ma non considera altresì che tali analisi debbano essere considerate rappresentative dell’intero campione (sottovaglio e sopravaglio).
A tale proposito, condivisibilmente, la difesa della ricorrente sottolinea come l’interpretazione del Ministero, che già alla luce di quanto appena espresso è contraddittoria ed irrazionale, collide anche con il disposto di cui al comma successivo della disposizione sopra riportata, che prevede che “qualora si sospetti una contaminazione anche del sopravaglio, devono essere effettuate analisi di tale frazione granulometrica sottoponendola ad un test di cessione che utilizzi come eluente acqua deionizzata satura di CO2”: se il regolamento avesse ritenuto le analisi sul solo sottovaglio adeguatamente rappresentative dell’intero campione, non avrebbe avuto poi alcuna necessità di imporre anche la verifica del sopravaglio, se sospetto di contaminazione.
Al Collegio, quindi, appare sufficiente fare proprie le conclusioni della difesa della ricorrente, secondo cui, se appare giusto riferire il risultato ottenuto dall’analisi della frazione granulometrica passante al vaglio di 2 mm alla sola frazione fine del terreno, è invece inappropriato considerare tale valore come rappresentativo della totalità del terreno campionato (cfr. comunque la nota dell’Istituto Superiore di Sanità del 25 luglio 2002 nr. 024711 IA/12, prodotta dalla difesa della società BUZZI UNICEM nel ricorso nr. 131/07, con i documenti depositati il 24 aprile 2007).
Il terreno campionato può infatti essere costituito da diverse granulometrie: quella inferiore a 2 mm, dove può concentrarsi la maggior parte dell’inquinamento; quella compresa tra 2 mm e 2 cm, che tendenzialmente può essere meno inquinata perché ha scarso potere assorbente sulle particelle organiche ed inorganiche ed infine quella superiore ai 2 cm che viene scartata al momento della composizione del campione da analizzare.
Per l’esistenza di tali tipi di suddivisione non è corretto attribuire il valore misurato nella frazione inferiore a 2mm, più suscettibile all’inquinamento, a tutto il campione, perché si opererebbe una vera e propria operazione di concentrazione, non corrispondente alla reale situazione presente nel terreno.
Anche sotto questo profilo, dunque, si conferma come i metodi scientifici adottati dal Ministero in applicazione anche del DM 471/99 debbano essere rivisti alla luce delle osservazioni delle ricorrenti, che non hanno trovato ingresso nel procedimento, ed altresì nell’acquisizione effettiva dell’apporto scientifico degli istituti di ricerca a ciò preposti.
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DOW ITALIA Divisione Commerciale S.r.l.
- già DOW POLIURETANI ITALIA S.r.l. -
(ricorsi nn. 138/2005 e 2970/06)
Le censure variamente introdotte dalla società DOW ITALIA sono quasi interamente assorbite dalla trattazione delle questioni che precedono e quindi, richiamando queste ultime, è possibile al Collegio sinteticamente rinviarvi.
In base ad esse i ricorsi sono fondati e come tali da accogliersi.
Rileva solamente il Collegio, per completezza di esposizione, che la società ricorrente ha documentato una propria posizione del tutto estranea ai presupposti stessi della bonifica dei fondali della Rada, così come prefigurati dalla stessa Amministrazione procedente.
Infatti si osserva, in punto di fatto, che la società ricorrente ha gestito dal 1 maggio 2001 al gennaio 2003 all’interno del Petrolchimico di Priolo, uno stabilimento di produzione di Polioli, Glicole Propilenico e derivati e Ossido di Etilene, precedentemente in proprietà della società Enichem spa (ora Syndial spa), impianto definitivamente chiuso in data 1 aprile 2004.
La società ricorrente ha provveduto ad avviare il procedimento di bonifica dei suoli e delle acque sotterranee, ai sensi della normativa di cui all’art. 17 del Dlgs 5 febbraio 1997 n. 22 e del DM 471/99 anche a fronte della attività di caratterizzazione completata da Syndial SPA.
Pertanto, la DOW ha impugnato dapprima i verbali delle conferenze dei servizi del 2005, che imponevano ai titolari di concessioni demaniali nella rada o aree a terra con presenza di contaminazione identica a quella trovata nella Rada, le prescrizioni già esaminate sopra (ricorso nr. 138/2005 e relativi motivi aggiunti), nonché, successivamente, le determinazioni delle conferenze decisorie del 2006, ove si imponevano le ulteriori prescrizioni già esaminate (ricorso nr. 2970/06 e relativi motivi aggiunti).
In ogni gravame, la società DOW ha sempre evidenziato la propria estraneità alla contaminazione della RADA sia perché non è titolare di pontili o altre concessioni sulla Rada o comunque in rapporto di vicinanza con essa, sia per il breve periodo di gestione dello stabilimento stesso, e sia, infine, perché i valori inquinanti emersi nelle (peraltro,come visto, incomplete) indagini sui campioni, non sono comunque riconducibili alle lavorazioni del proprio stabilimento.
Anche sotto questi profili, dunque, si conferma la insufficienza della istruttoria dell’Amministrazione, la quale, nei confronti della società ricorrente ha adottato prescrizioni che (oltre ad essere illegittime per le ragioni già esposte) sono anche perplesse e di dubbio contenuto, perché rivolte a soggetto manifestamente privo delle qualità presupposte dalla stessa Autorità negli atti impugnati.
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BUZZI UNICEM
(ricorso nr. 131/07)
Il ricorso nr. 131/07 è stato trasposto in sede giurisdizionale dalla società BUZZI UNICEM a seguito dell’opposizione formulata dalla società Syndial alla sua trattazione in sede straordinaria di fronte al Capo dello Stato.
In merito a tale ricorso va, preliminarmente, decisa la eccezione proposta sia dall’Avvocatura di Stato che dalla difesa comunale, circa la inammissibilità della trasposizione, ex art. 10 del DPR 1199/71, in quanto proveniente da soggetto non controinteressato (ossia la Syndial).
A giudizio della ricorrente e della società Syndial medesima, non sarebbe dubbia la qualità di controinteressata che quest’ultima rivestirebbe in quanto le prescrizioni imposte dall’Autorità a tutte le imprese collettivamente operanti nell’ambito della Rada implicherebbe un vincolo solidale tra di esse, tale per cui l’esclusione (anche solo) di una tra loro implicherebbe l’aumento di costi per la realizzazione degli interventi in capo a tutte le altre, dovendo queste comunque provvedere per l’intero alle prescrizioni imposte dal Ministero dell’Ambiente.
Oppone la difesa erariale che, in realtà, la Syndial si trova in una posizione di evidente comunanza di interessi con la ricorrente BUZZI UNICEM, entrambe avendo di mira l’annullamento degli atti impugnati.
A giudizio del Collegio è quest’ultima la qualificazione corretta della posizione che la società Syndial assume rispetto al gravame proposto dalla società BUZZI UNICEM, posto che tutte le imprese odierne ricorrenti, avendo proposto ricorsi sovrapponibili quanto al petitum, nonché in gran parte identici anche come causae petendi, si propongono il medesimo scopo processuale, ossia ottenere l’annullamento dei provvedimenti impugnati.
Tuttavia, da tale considerazione non discende l’inammissibilità della trasposizione.
E’ infatti ius receptum che la trasposizione possa chiederla anche il cointeressato, sia pure a mente dell’art. 34 del R.D. 1054/1924, disposizione questa che è integrata e non certamente abrogata dall’art. 10 del citato DPR 1199/71 (cfr. Consiglio di Stato, V, 7 novembre 1990, nr. 763) e rispetto alla quale la opposizione è stata ritualmente proposta (in punto di disciplina, infatti, i due istituti si differenziano, sostanzialmente, solo per il diverso termine per proporre la opposizione, che è di quindici giorni per la cointeressata, termine che, nel caso in esame, è stato rispettato).
Ritenuta l’ammissibilità della trasposizione del ricorso straordinario in s.g., osserva il Collegio che la società ricorrente ha ampiamente dedotto ragioni di differenziazione della propria posizione da quella delle imprese titolari di concessioni sulla Rada ed anche per essa valgono le argomentazioni già svolte in generale nella esposizione che precede.
Tuttavia, necessitano di approfondita attenzione alcuni aspetti della posizione della ricorrente e le censure introdotte con i motivi aggiunti.
Sotto il primo profilo, come già succintamente ritenuto in sede cautelare (ord. nr. 333/07 depositata il 15 marzo 2007), deve rilevarsi che non solo la società ha comprovato la incompatibilità e l’eterogeneità dei prodotti chimici riconducibili alla lavorazione tipica dei propri stabilimenti, ma che tale dato trova riscontro anche nella valutazione della conferenza dei servizi del 21.07.2006. Tuttavia, l’Autorità ha comunque mantenuto l’inclusione della società nel novero dei destinatari dei provvedimenti di imposizione della bonifica e quindi, come asserito condivisibilmente dalla difesa della ricorrente, deve ritenersi che ciò è avvenuto in base al (mero) presupposto della relazione dell’impresa con i suoli e con i terreni contaminati.
Quanto agli atti impugnati con i motivi aggiunti depositati il 24 aprile 2007, si osserva quanto segue.
Come condivisibilmente si afferma nelle difese della società, nonostante che il provvedimento “finale” del Ministero dell’Ambiente, datato 13.12.2006, dovesse essere inteso, espressamente, come “conclusivo” del procedimento, il Ministero procedente ha indetto una nuova conferenza dei servizi per la data del 16.02.2007, nella quale è stato “riaperto” il procedimento per la bonifica della Rada, nonostante la sospensione cautelare degli effetti degli atti già impugnati.
In tale contesto si è disposta la presa d’atto degli elaborati trasmessi dalla società Sviluppo Italia Aree Produttive S.p.a. ed acquisita dal Ministero dell’Ambiente con prot. 26221/QDV/DI del 28.12.2006 (punto 43 del verbale); nonché si sono adottate ulteriori prescrizioni inerenti i risultati del piano di indagine integrativo per la verifica della potenziale contaminazione del suolo e delle acque trasmesso dalla società BUZZI UNICEM ed acquisito al protocollo del Ministero dell’Ambiente al nr. 1454/QDV/DI del 23.01.2006, nonché inerenti l’intervento di MISE trasmesso da BUZZI UNICEM ed acquisito al protocollo del Ministero nr. 12518/QDV/DI del 26.06.2006, chiedendo al Commissario delegato per l’emergenza rifiuti di attivare gli interventi di caratterizzazione già previsti dalla conferenza dei servizi del 4 dicembre 2006.
A giudizio del Collegio, l’illegittimità delle prescrizioni impugnate discende con assoluta evidenza da quanto già esposto e ritenuto nella parte generale (specie in punto di mancanza di istruttoria, violazione del contraddittorio, insussistenza dei presupposti della MISE e degli interventi sostitutivi del Commissario delegato), ma anche in considerazione del fatto che la conferenza dei servizi del mese di febbraio 2007 si pone in continuità con quelle precedenti rinnovandone il contenuto ed i precetti, senza tenere conto delle decisioni cautelari di questo tribunale che ha sospeso l’efficacia degli atti impugnati.
Ne consegue che i provvedimenti impugnati con il ricorso per motivi aggiunti depositato il 24 aprile 2007 sono illegittimi e come tale vanno annullati.

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In ordine alle questioni comuni ad alcuni ricorsi, il Collegio rileva che – in virtù di quanto esposto e ritenuto nella trattazione generale del vizio di difetto di istruttoria e di motivazione - non vi è luogo a pronunciarsi su quanto (riassuntivamente) esposto dalla ENI, POLIMERI EUROPA e SYNDIAL nella parte II delle rispettive memorie depositate il 26 gennaio 2007 (ed analoghi contenuti della memoria depositata da ciascuna ricorrente il 25 maggio 2007) e quindi a valutare, in questa sede, le risultanze degli studi condotti da Environ Italy, su commissione delle ricorrenti; dati che, invece, potranno essere utilizzati dal Ministero nella fase istruttoria che dovrà precedere la futura riedizione del potere da parte dell’Amministrazione.
Analogamente è a dirsi per le censure proposte da ENI nel ricorso nr. 3235/06 punto II.5 e 2939/06 punto II.3, da POLIMERI Europa S.p.A. nel ricorso nr. 3234/06 punto II.5, e 2938/06, punto II.3, e da SYNDIAL S.p.a. nel ricorso nr. 3233/06, punto II.5 e 2937/06, punto II.3, laddove si afferma l’oggettiva inesistenza del rischio sanitario (elemento questo che dovrà essere oggetto di accertamento nel procedimento amministrativo, all’esito della nuova istruttoria da condursi nel rispetto di quanto ritenuto ed affermato nella presente sentenza).
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Per completezza di esposizione, va qui rilevato che le censure proposte dalla società ERG RAFFINERIE MEDITERRANEE SPA nei ricorsi odierni dalla stessa proposti (nr. 81/05, 2671/05, 782/06, 1843/06, 2241/06, 3053/06, 3251/06, 189/07), sono tutte comprese nella trattazione che precede – parte generale – e, come si è visto, sono dunque fondate, determinando l’accoglimento dei ricorsi e l’annullamento dei provvedimenti impugnati nelle parti di interesse.
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IX) Conclusioni
Alla luce di quanto sopra, i ricorsi sono fondati e come tali da accogliersi annullando, nelle parti gravate, i provvedimenti impugnati.
A questo proposito, succintamente, il Collegio ritiene dover specificare che, essendo invalidi, e quindi da annullarsi, i provvedimenti finali di approvazione delle determinazioni assunte nelle varie conferenze dei servizi, per le censure dedotte, tra le quali il difetto di partecipazione delle ricorrenti ed il difetto di motivazione, il procedimento volto ad organizzare e provvedere alla bonifica della Rada di Augusta (comprese le zone a terra), dovrà essere interamente rinnovato nel rispetto integrale delle prescrizioni di legge (sia ex lege 241/90 che ex d.lgs. 152/2006), così come indicato in parte motiva.
In tale ambito, i risultati degli studi condotti da organismi pubblici dovranno essere comparati con quelli prodotti dalle parti ricorrenti e, nel contraddittorio tra le parti, l’Autorità procedente dovrà desumere da essi le regole scientifiche dell’azione amministrativa, supportando le relative determinazioni con adeguata, congrua ed approfondita motivazione, specie in relazione all’apporto collaborativo delle ricorrenti.
A tali fini, si ribadisce che, sotto il profilo scientifico, l’istruttoria tecnica va curata esclusivamente dagli organismi scientifici a ciò abilitati, senza che si possa configurare in alcun modo una interferenza Ministeriale che deleghi, di volta in volta, singole parti di indagine a differenti organi, o comunque adotti atti volti a predeterminare gli spazi di indagine in maniera tale da precostituire le soluzioni e le risposte ai quesiti di indagine stessi (cfr. TAR Piemonte, II, 16 gennaio 2006, n. 89).
Sono quindi illegittime, e lesive delle posizioni di interesse delle ricorrenti, anche le varie richieste di predisposizione di studi o di interventi rivolte dal Ministero procedente a pubbliche autorità quali il Commissario delegato per l’emergenza rifiuti o simili, in quanto l’istruttoria deve rispettare le competenze di legge e, soprattutto, essere condotta senza interferenza ministeriale ed in maniera esaustiva ed unitaria.
La lesività di una istruttoria frammentata e/o affidata a soggetti diversi o non aventi competenza in materia costituisce, infatti, un aggravamento procedimentale che legittima le parti private interessate (o controinteressate) al procedimento stesso – in sede di impugnativa dei provvedimenti finali che ne costituiscono espressione - a chiedere l’annullamento anche di tali adempimenti istruttori (i quali, astrattamente, non sarebbero necessariamente travolti dall’annullamento dell’atto finale).
Sono quindi da accogliersi i ricorsi, disponendo l’annullamento di tutti i provvedimenti e gli atti impugnati.
Le censure non espressamente trattate sono assorbite.
Considerati i rilevanti profili di ritardo nella gestione della bonifica della Rada di Augusta e, più in generale, del Sito di Interesse Nazionale di Priolo che sono emersi dai ricorsi e dagli atti impugnati, anche a causa della illegittimità dei provvedimenti e delle prescrizioni adottate dalla Pubblica Autorità, il Collegio dispone la trasmissione della presente sentenza alla Procura regionale della Corte dei Conti di Palermo perché valuti se sussistano profili di responsabilità erariale in capo ai funzionari o ai dirigenti pubblici coinvolti, anche in relazione alle spese del presente giudizio.
La presente sentenza va inoltre inviata alla Procura della Repubblica di Siracusa, per l’eventuale seguito di sua competenza, al fine di verificare se sussistono estremi materiali di situazioni penalmente rilevanti (ord. nr.1742/05 pronunciata inter partes nel ricorso nr. 2666/05, depositata il 17 novembre 2005, già trasmessa con relativo fascicolo alla Procura di Siracusa).
Le spese e gli onorari dei giudizi riuniti seguono la soccombenza e sono poste a carico di tutte le Amministrazioni resistenti che hanno preso parte alle conferenze dei servizi in sede decisoria e dei Comuni costituiti, in solido tra loro, mentre il Collegio ritiene sussistenti giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese nei confronti delle società controinteressate “Sviluppo Italia” s.p.a. e “Sviluppo Italia Aree Produttive” S.p.a..
Oltre alla refusione delle spese, corrispondenti alle notificazioni ed al contributo unificato, come pagate e corrisposte da ciascuna società ricorrente, gli onorari, anche in considerazione del rilevante numero di notifiche, atti prodotti, reiterazione di gravami proposti, e complessità delle questioni trattate, vanno liquidati, complessivamente e forfetariamente, in euro 10.000,00 per ciascuna società ricorrente, oltre IVA e CPA.
PQM
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sez. interna prima, riuniti i ricorsi in epigrafe:
ESTROMETTE dai giudizi la società “Sviluppo Italia” Spa, c.f. e p.IVA 01879620977, l’Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro e l’Istituto Superiore di Sanità;
CONDANNA le società ricorrenti (in solido tra di loro), che hanno notificato i ricorsi alle predette parti estromesse, alle spese e competenze del giudizio in favore di queste ultime, nella misura forfetaria e definitiva di euro 1.000 (mille) complessive, per ciascuna delle parti estromesse, oltre IVA e CPA;
ACCOGLIE i ricorsi riuniti e, per l’effetto, ANNULLA gli atti ed i provvedimenti impugnati, con salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione, meglio indicati in parte motiva.
CONDANNA le Amministrazioni resistenti che hanno preso parte alle conferenze dei servizi in sede decisoria ed i Comuni costituiti, in solido tra loro, alla refusione integrale delle spese e degli onorari di giudizio in favore di ciascuna delle società ricorrenti, liquidandoli in ragione di euro 10.000,00 (diecimila), per ciascuna ricorrente, oltre IVA e CPA, ed oltre alle spese di giudizio per notifiche e per versamento del contributo unificato.
COMPENSA le spese e gli onorari dei giudizi nei confronti delle società “Sviluppo Italia” s.p.a. e “Sviluppo Italia aree produttive”, controinteressate.
DISPONE la trasmissione della presente sentenza alla Procura Regionale della Corte di Conti di Palermo, affinchè provveda a quanto eventualmente di sua competenza, così come sommariamente indicato nelle conclusioni della esposizione che precede.
DISPONE altresì la trasmissione della presente sentenza alla Procura della Repubblica di Siracusa, affinchè verifichi se sussistono elementi di fattispecie penalmente rilevanti negli odierni fatti di causa.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Manda alla Segreteria di comunicare la presente Sentenza alle parti , alla Procura Regionale della Corte dei Conti di Palermo ed alla Procura della Repubblica di Siracusa.
Così deciso in Catania nelle camere di consiglio del giorno 07.06.2007 e del 05.07.2007

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Dott. Salvatore Gatto Costantino Dott. Vincenzo Zingales

Depositata in Segreteria il 20 luglio 2007