Consiglio di Stato 1797/2001

                                                        REPUBBLICA ITALIANA

                                                IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il  Consiglio  di  Stato  in  sede  giurisdizionale,   Quinta  Sezione                  

ha pronunciato la seguente                                                                                          

DECISIONE

sui ricorsi riuniti in appello:

n.5386 del 1997,  proposto dal

Comune di Sona, in persona del Sindaco pro tempore , dal Consorzio per la gestione dei servizi di tutela dell’ambiente, con sede in Sona, in persona del legale rappresentante pro tempore, e dal sig. Michele Bertucci ed altri, tutti rappresentati e difesi dagli avv. Pietro Clementi, Luciano Guerrini e Giuseppe Gigli, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via Pisanelli n.4;

n.6028 del 1997, proposto dalla

Sun Oil Italiana S.r.l. , in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avv. Feliciano Benvenuti e Luigi Manzi, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via Confalonieri n.5;

CONTRO

La Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato;

per l’annullamento

della sentenza del TAR del Veneto 3 ottobre 1996, n.2301 ;

Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della parte appellata;

Esaminate le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore alla pubblica udienza del 6 novembre 2001  il Consigliere Aldo Fera;

Uditi per le parti gli Avv.ti GIGLI e MANZI

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

 Il Tar per il Veneto, con la sentenza specificata in rubrica, ha respinto due ricorsi, proposti rispettivamente dal Comune di Sona (n. 1609 del '91) e da un gruppo di privati (n. 1725 del '91) per l'annullamento degli atti del procedimento, concluso con il decreto n. 531 del primo marzo 1991, con il quale il Presidente della Giunta regionale del Veneto aveva approvato il progetto presentato dalla Sun Oil italiana S.r.l. relativo alla realizzazione di un impianto di trattamento di rifiuti speciali liquidi non tossico-nocivi. Con la stessa sentenza, il Tar ha dichiarato improcedibile il ricorso proposto dalla Sun Oil italiana (n. 2037 del '91), per l'annullamento del provvedimento sindacale 22 maggio 1991 n. 8169, con il quale è stato negato l'allacciamento dell'impianto in questione al locale depuratore.

La motivazione contenuta nella sentenza, quanto al capo concernente il rigetto dei ricorsi n. 1609 e 1725, si basa sull'affermazione che "il ricorso è fondato con riferimento alle assorbenti censure di eccesso di potere per difetto di motivazione in ordine al contrasto con gli atti programmatori adottati dalla regione (PTRC, PRSRS, PRRA)." Per quanto riguarda il capo concernente l'improcedibilità del ricorso n. 2037, la decisione si basa sull'affermazione che "l’acclarata illegittimità del su citato provvedimento autorizzatorio comporta ovviamente il venir meno di ogni interesse per la società Sun Oil a coltivare il ricorso..."

Il primo dei due appelli è proposto dal comune di Sona, il quale fa rilevare la contraddizione esistente tra la parte motiva ed il dispositivo della sentenza e conclude chiedendo che il secondo venga corretto nel senso dell'accoglimento dei ricorsi n. 1609 e 1725.

Il secondo appello è proposto dalla Sun Oil, la quale ripropone l’eccezione di carenza di legittimazione attiva del comune di Sona sull'assunto che l'ente, avendo concorso all'adozione del provvedimento, non può collocarsi tra i soggetti giuridicamente lesi. Nel merito controbatte le tesi dei ricorrenti e conclude chiedendo il rigetto dell’appello proposto dal comune e in via subordinata la riforma della motivazione contenuta nella sentenza del Tar Veneto.

La difesa del comune di Sona, dopo aver affermato che la Sun Oil avrebbe prestato acquiescenza al capo della sentenza che ha dichiarato improcedibile il ricorso da lei proposto contro il rifiuto di allacciamento, eccepisce la tardività dell'intero appello (notificato il 20 giugno 1997), in quanto la Regione aveva notificato la sentenza il 24 marzo 1997, facendo così scattare  il termine breve di cui all’articolo 23 bis, comma 7, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nel testo introdotto dalla legge 21 luglio 2000, n.205.

All'udienza del 6 novembre 2001, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Gli appelli di cui all'epigrafe vanno riuniti, in quanto diretti contro la medesima sentenza di primo grado.

Priva di pregio è l'eccezione di tardività dell’appello proposto dalla Sun Oil, prospettata dalla difesa del Comune di Sona sull'assunto che, avendo la Regione notificato la sentenza di primo grado, le impugnazioni dovevano essere proposte sotto pena di decadenza entro il termine breve di cui all’articolo 23 bis, comma 7, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nel testo introdotto dalla legge 21 luglio 2000, n.205.

L'assunto non tiene nel dovuto conto la circostanza che non vi è la prova che la sentenza di primo grado sia mai stata notificata anche alla Sun Oil. Nei confronti di quest’ultima, quindi, non è mai iniziato a decorrere il termine breve di 30 giorni per la proposizione dell'appello.

È invece pacifico tra le parti che l'appello proposto dalla Sun Oil è circoscritto al capo della sentenza che concerne la decisione sui ricorsi n. 1609 e 1725. L’impresa appellante, infatti, oltre a non menzionare nell’epigrafe il ricorso n. 2037, dichiara esplicitamente che questo era, comunque, divenuto improcedibile avendo essa " ottenuto altra autorizzazione idonea allo scopo nel rispetto delle prescrizioni del PTRC".

2. Nel merito, i due appelli vanno esaminati congiuntamente. Entrambi gli appellanti, pur muovendo da una prospettiva diversa, concordano nell’affermare che la sentenza di primo grado è intrinsecamente contraddittoria. Il dato è di tutta evidenza, poiché il Tar, pur ritenendo che il ricorso proposto dal Comune di Sona fosse "  fondato con riferimento alle assorbenti censure di eccesso di potere per difetto di motivazione in ordine al contrasto con gli atti programmatori adottati dalla regione (PTRC, PRSRS, PRRA)", lo ha respinto.

Secondo l'amministrazione comunale, però, è errato solo il dispositivo, per cui il giudice di appello dovrebbe modificarlo confermando la parte motiva della sentenza di primo grado; mentre la società Sun Oil chiede la conferma del dispositivo e la riforma della parte motiva.

La scelta tra le due soluzioni implica ovviamente il riesame dei punti salienti intorno ai quali ruota la controversia.

2.1 La prima questione che si pone è la legittimazione attiva del Comune di Sona ad impugnare, unitamente agli atti del relativo procedimento, il provvedimento (decreto del presidente della giunta regionale del Veneto n. 531 del 1. 3. 1991) di approvazione del progetto presentato dalla Sun Oil relativo alla realizzazione di un impianto di trattamento di rifiuti speciali liquidi non tossico-nocivi.

Secondo la società controinteressata, la partecipazione al procedimento avrebbe precluso all'amministrazione comunale la via dell'impugnazione giurisdizionale. L'assunto è argomentato con riferimento ad un precedente giurisprudenziale, secondo il quale ”la  partecipazione del comune interessato, in posizione dissenziente, alla conferenza indetta dalla regione, ai sensi dell'art. 3 bis l. 29 ottobre 1987 n. 441, per l'istruttoria dei progetti di discariche per lo smaltimento  di  rifiuti, non legittima l'ente locale ad impugnare il successivo provvedimento finale di approvazione.” ( T.A.R. Piemonte sez. II, 7 ottobre 1991 n. 324).

La conseguenza giuridica, che la difesa della società Sun Oil vorrebbe trarre dalla pronuncia in questione, non appare meritevole di essere condivisa. Infatti, una cosa è dire che la mera partecipazione al procedimento da parte di un soggetto pubblico non legittima ex se questo ad impugnare il provvedimento conclusivo, altra cosa è dire che dalla partecipazione nasca una preclusione nei confronti di colui che sia già titolare di un interesse legittimo. Ciò perché, dal punto di vista della teoria generale del diritto amministrativo, la partecipazione di un soggetto, portatore di un interesse pubblico diverso da quello dell’amministrazione procedente, ad un procedimento amministrativo, finalizzato al coordinamento dell’azione amministrativa, non trasforma il rapporto da intersoggettivo ad interorganico; né opera la mutazione del partecipante in autorità emanante e, tanto meno, implica l’abdicazione della situazione giuridica di cui il medesimo sia titolare. Pertanto, al di là dall’ipotesi in cui il comportamento concretamente tenuto dal soggetto rilevi sotto il profilo dell'acquiescenza (il che sicuramente non è nel caso in cui il soggetto partecipante abbia manifestato il proprio dissenso), nessuna preclusione al diritto di azione può derivare dalla mera partecipazione al procedimento.

Nel caso di specie, quindi, non emerge alcuna ragione per derogare al principio pacifico, secondo il quale " il comune nel cui territorio è localizzata una discarica di rifiuti, ai  sensi  dell'art. 3  bis  l. 29 ottobre  1987  n. 441, è titolare dell'interesse a ricorrere contro la  delibera di  localizzazione potendo far valere sia la sua qualità di ente esponenziale dei residenti sia quella di titolare del potere di pianificazione urbanistica, su cui  senza dubbio incide il provvedimento di localizzazione.” (Consiglio Stato sez. V, 2 marzo 1999, n. 217).

L'eccezione della Sun Oil pertanto va disattesa.

2.2 La seconda questione attiene al merito della motivazione contenuta nella sentenza impugnata. Sostiene la Sun Oil che le argomentazioni addotte a sostegno dell'illegittimità delle decreto del Presidente della giunta regionale " non appaiono pertinenti per più ragioni." In primo luogo i riferimenti contenuti al piano territoriale regionale di coordinamento non considerano che questo ha acquistato efficacia (in seguito all'approvazione da parte di Consiglio regionale) solo in epoca successiva agli atti impugnati, che nella specie non si trattava di nuovo insediamento bensì della riconversione di un vecchio impianto di stoccaggio, che il piano non contiene un divieto assoluto e infine che il progetto approvato non si riferisce alla realizzazione di una discarica bensì di un impianto di trattamento di rifiuti liquidi non tossico nocivi. Afferma, poi, che il piano regionale di smaltimento dei rifiuti speciali è stato ritirato a causa della mancata approvazione da parte del consiglio regionale e, infine, che la realizzazione dell'impianto risponde ad effettive necessità.

L’insieme delle questioni poste dall’appellante non è posto in discussione nei suoi dati formali dalla difesa del Comune di Sona, che però muove da un diverso presupposto, facendo sua la tesi del Tar, che ha dichiarato l’illegittimità del provvedimento non sotto il profilo della di violazione di legge ma sotto quello dell’eccesso di potere. Rilevando, nella sostanza, come l’autorità decidente non abbia motivato sulle ragioni di protezione ambientale sottese alla normativa regionale in fieri. Così facendo però, sia il primo giudice che la difesa del Comune di Sona, hanno operato una indebita trasposizione logico giuridica dei parametri, cui ancorare il potere autorizzatorio dell’amministrazione, dal piano riservato all’atto normativo generale, che nella specie non era ancora efficace e che per le ragioni dette dall’appellante non lo è mai divenuto, a quello del provvedimento puntuale.  Con ciò ignorando che i momenti della programmazione e del controllo sono ontologicamente diversi e vanno tenuti distinti, tanto più allorché l’attività amministrativa incida su valori costituzionalmente garantiti, quale quello della dell’iniziativa economica privata, che l’art.41 della Costituzione include nella sfera delle libertà del cittadino, pur prevedendo ( comma 3) che “ la legge determina i programmi ed i controlli opportuni purché … possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”.

3. La sentenza di primo grado, pertanto, va riformata nella parte concernente la motivazione. Per cui l'appello proposto dal Comune di Sona va respinto, mentre deve essere accolto quello proposto dalla Sun Oil.

Le spese del grado possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta, previa riunione dei ricorsi in epigrafe respinge l’appello n. 5386 proposto dal Comune di Sona ed accoglie, come in motivazione,  l’appello n.6028, proposto dalla Sun Oil Italiana S.r.l.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 6 novembre 2001 , con l’intervento dei signori:

            Emidio Frascione                                 Presidente

            Giuseppe Farina                                   Consigliere

            Paolo Buonvino                                  Consigliere

             Aldo Fera                                         Consigliere estensore

            Marco Lipari                           Consigliere

L'ESTENSORE                                      IL PRESIDENTE

    f.to Aldo Fera                                        f.to Emidio Frascione

                                                 IL SEGRETARIO

                                            f.to Franca Provenziani

IL  DIRIGENTE

f.to Pier Maria Costarelli